大陆农民工市民化成本调查

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中共建政以来推行的城乡二元制度,是当前农民工市民化的最大障碍。但在云南大学发展研究院的“三农”专家张国胜看来,农民工市民化之所以进展缓慢,表面看是由于城乡二元体制改革滞后,根本原因还是政府没有能力承担农民工市民化的社会成本。                                    

在每个农民工市民化所需的8万元公共支出成本中,远期的养老保险补贴平均约为3.5万元,需要短期支付的住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元。对中国政府而言,这一成本支出并非不可承受。

朱志超渴望在上海安家

他在17年前离开河南沈丘县农村的老家,跑到上海谋生。一开始为集装箱车队开车,手头略有积蓄后,自己买车跑运输。现在,朱志超已有两辆集装箱卡车,组建了一个小型运输公司。

朱在上海娶妻生子,一家四口租住在上海宝山区杨行镇西街寺前村一套小三居里,每月租金1600元。在上海生活多年,朱志超早已习惯了都市生活,眼见孩子一个个长大,他最近忙着为女儿张罗入学,还想把年迈的父母接到身边来照顾。

中国内地像朱志超这样举家外迁的农民工,据统计多达1.6亿人,占外出农民工的20%以上。这些流动人口在流入地已经居住长期化,他们渴望市民身份的认同和待遇的平等,完全融入城市生活。

他们这种期待与渴望,已经提上国家最高层的政治操作议程。2013年6月21日,国务院首次设立国务院农民工工作领导小组,由副总理马凯担任组长;在此前后,国家发改委发布报告,称中国将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

这是中国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径,表明农民工市民化问题将成为新一届中央政府的施政重点之一。各级政府接下来需要做的是加大投入,解决农民工市民化过程中的基本权利保障和城市公共服务享受的资金需要,即承担农民工市民化的社会成本。

但是,在当前经济增长放缓、地方债高企,危机一触即发的严峻形势下,围绕农民工市民化而来的公共成本的巨大投入,中央和地方财政如何分担,能否承受?仍是一个未知数。

公共成本或达13万亿元

中共建政以来推行的城乡二元制度,是当前农民工市民化的最大障碍。但在云南大学发展研究院的“三农”专家张国胜看来,农民工市民化之所以进展缓慢,表面看是由于城乡二元体制改革滞后,根本原因还是政府没有能力承担农民工市民化的社会成本。

关于农民工市民化的成本测算,内地学术界有各种不同的版本。中国科学院早先估计,一个农民工变身市民需要的“公共支付成本”约为1.5万元;据住建部调研组测算,每新增一个城市人口需要增加的市政公用设施配套费(不含运行和管理成本),小城市为2万元,中等城市为3万元,大城市为6万元,特大城市为10万元;中国发展研究基金会公布的农民工市民化的平均成本在10万元左右;广州市社科院发布的报告则显示,一个农民工若要成为广州市民,不包括买房等成本,仅满足最低消费,一生中需要承担130万元。

张国胜长期关注农民工市民化问题,他对相关成本分地区计算的结果是:东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为每人10万元与9万元;内陆地区则分别约为6万元与5万元。“如果将2亿农民工完全市民化,这个成本非常庞大。”他说。

2010年,国务院发展研究中心成立“促进城乡统筹发展,加快农民工市民化进程研究”课题组,由侯云春、韩俊、蒋省三等知名学者牵头,课题组成员包括何宇鹏、金三林、王宾、林家彬、许召元等十几位专家。他们对6232位农民工进行问卷调查,结果显示,长期或者全家都在城市的农民工,有70%左右愿意接受市民化。

课题组对重庆、武汉、合肥、郑州、东莞、嘉兴6个城市和20多个小城镇进行了持续2年的跟踪调研,从教育、住房、社会保险以及城市管理费用等四个方面测算每位农民工市民化需要支付的公共成本,得出的结果是:重庆市80408元、嘉兴市83690元、武汉市85087元、郑州市77361元。按人均成本8万元计算,内地现有1.6亿农民工市民化的总成本需要人民币近13万亿元。

“这项成本并非高不可攀。”报告执笔人金三林解释说,在每个农民工市民化所需的8万元公共支出成本中,远期的养老保险补贴平均约为3.5万元,约占总成本的40%-50%;需要短期支付的住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元,加上每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元,占总成本的1/3左右。“对中国政府而言,这一成本支出并非不可承受。”

国家行政学院经济学部近期也公布了他们的测算结果:不考虑企业和个人所承担的社会成本,现有1.6亿已在城市生活的农民工,其市民化的总成本约为1.8万亿元。

“我们界定的成本是把农民工纳入到城市公共服务体系必须由政府支付的那部分新增财政资金。”据报告执笔人、国家行政学院经济学部研究员冯俏彬介绍,这1.8万亿元总成本中,有将近1.4万亿元用于保障性住房,这是政府新增支出的最大部分。此外,随迁子女教育、养老保险、最低生活保障等成本分别为3214.70亿元、938.13亿元和155.07亿元。

“如果把时间长度拉长,政府完全有能力解决成本问题。”冯俏彬认为,农民工市民化成本的支出是一个长期的过程,并不是需要一次性投入。比如,目前有农民工子弟学校已投入使用,各地只要恢复以前的财政投入,并不用重新建校舍;另外,由于新农合在农村地区已经广泛覆盖,政府在医疗保险上的支出也不会显著增加。据她测算,到2020年,政府每年分担的成本是2261.45亿元,到2030年,每年的成本大概是1005.09亿元。

成本分担难题

参与成本调查的国研中心研究员许召元博士说,在调研过程中,由于地域差异而导致地方政府的不同诉求,非常普遍。比如教育方面,农民工流入地政府表示,只要中央扩大本地区教育经费,他们愿意多接纳一些农民工;而流出地政府则表示,从本地区流出的农民工为流入地做了很大贡献,因此流出地更需要中央的补贴。

农民工市民化成本该如何分担,到目前为止还没有具体的政策措施出台。国研中心课题组成员何宇鹏建议建立人口动态管理系统,发挥《居住证》制度的识别作用,识别出农民工的实际去向,让“钱跟人走”,形成一个成本分担的初步机制。这样一方面可以防止钱的“流失”;另一方面也可以提高流入地省份的接纳积极性。

在中国现有财税制度之下,由于转移支付内容太多,最终需要过渡到有一个与人挂钩的地方税种为农民工市民化提供稳定的财政支持。何宇鹏认为,中国在这方面可以借鉴美国的分税制经验。美国的所得税和社会保险费用归联邦政府,因此联邦政府对社会保障负全盘责任,而消费税、房产税等其他税种由所在州政府收取,因此教育、住房等方面的公共支出由各州政府承担。“中国现行的共享税制不利调动地方接受农民工的积极性,分税制也许可以给农民工市民化成本的分担提供一个可行性方案。”他说。

冯俏彬则主张中央政府负担农民工随迁子女的教育和养老保障,合计4152.83亿元;地方政府主要承担他们的最低生活保障和保障性住房,合计13938.75亿元。“我们要设计出一个方案,明确中央政府和地方政府的责任分工。”冯俏彬建议调整相应的转移支付公式,通过调整转移支付系数、比例等等一系列方式,建立有效的激励机制,来提高地方政府的积极性。

据金三林透露,目前财政部和国家发改委正研究中央政府、输出地和输入地政府、企业和农民工的各自责任,建立合理的成本分担机制。“政府在农民工市民化成本界定中,不能够大包大揽,应该量力而行。”何宇鹏主张,政府支出一方面需要跟当前的发展水平相适应,一方面需要对服务的内容进行界定,对公共支出和个人支出要有一个明确的划分:政府支出主要是提供城市公共基础设施和各种社会保障等公共服务;企业主要是提供更加稳定的工作条件和更普遍的福利;农民工则需要负担本人和家人生存、发展的各项费用支出。

至于农民工流入地和流出地的成本分担,学者们的普遍看法是,针对城市公共服务产品的类别,应采取差异化的转移支付与财政分担体系,以“谁受益,谁承担”来明确主体责任,享受人口红利的流入地应更多承担责任。

“按照目前农民工的分布情况,农民工主要从西部流出,东部地区作为就业地点要承担总成本的66%以上;如果按大中小城镇来计算,承担最多的实际上是地级以下的城市,达4000多亿元。”冯俏彬说。

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