环保公益诉讼的民间与官方之争

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2011年云南曲靖的铬渣污染事件之后,针对此事的公益诉讼被称为民间环保组织的破冰之旅,但如今,这条路是否会冰封?

环境保护国策30年,公益诉讼入法始见端倪。然而,这一修法草案却令民间环保组织担忧被拒之门外。而这场最近环保领域的焦点之争,也恰好是环保法修正案(草案)中“公众参与”的提前演练。

诉讼主体“垄断”,战友“反目成仇”

“公益诉讼找我,放过中华环联会”。2013年6月29日,一位民间环保组织的工作人员在微博上举牌呼吁,面色凝重。《环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)中的一项规定让同在公益诉讼战壕里的民间环保组织与官方背景的中华环保联合会“反目成仇”。

这项一石激起千层浪的规定是,6月底进入二审的《草案》将环境公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。

甫一知晓,各路环保组织就掀起一边倒的骂战,中华环保联合会成了众矢之的。自然之友等环保组织随即发表反对声明和联署信。

环境公益诉讼的起诉主体一直是公众关注焦点。环保部政法司副司长别涛曾撰文称,建立公益诉讼制度存在“一个共识、一个焦点”,焦点即是谁可作为起诉主体。

现行环境保护法是在1989年正式施行,公益诉讼主体的争议贯穿其修法过程。2012年《草案》首次受审并向社会公开征求意见时就饱受指责(详见南方周末2012年9月13日报道《环保法修订:意见一箩筐》、2012年9月20日报道《环保法欢迎“说三道四”》)。

一审稿公开时,民事诉讼法刚刚确立了公益诉讼制度,将主体限定为“法律规定的机关和有关组织”,如何细化规定,这个填空题留给了环保法。

然而,《草案》一审稿中居然未列入公益诉讼。在2012年9月份环保部组织的研讨会上,环保组织提起的第一条意见便是列入公益诉讼,当时第一个发言的正是中华环保联合会。

9个月后,带着“七大亮点”的二审稿揭开了面纱,新增了政府对环境质量负责、违法排污按日计罚等条款,可亮点瞬即被对公益诉讼主体的不满湮没。

各方猜疑,此条款缘何专为官方背景的联合会而设?中华环保联合会成立于2005年,是环保部主管的社会组织,亦是环境公益诉讼的活跃组织,2009年至今共提起了14起环境公益诉讼案。

中华环保联合会婉拒了南方周末记者采访,其副主席兼秘书长曾晓东日前接受新华社采访时称“没有向任何领导进行过‘汇报’或者‘背后运作’”。

“这和环保部门没关系。”环保系统相关人士也向南方周末记者澄清,“环保需要各种社会力量,我们当然希望公众参与。”《草案》一审之后,环保部提交的意见和建议中亦提及,公益诉讼主体资格应当包括“有关环保机关和社会组织”。

环保系统的态度一直是诉讼主体要适当放开。至于主体的范围,环保系统讨论的意见认为,应当包括检察机关、环保行政部门、合法的社会团体,并建议对社会团体加设约束,包括“依法登记、组织章程中规定其业务范围包括公益诉讼”等。

一审稿后的修法工作主要由全国人大法工委担任。一位接近人大法工委的人士表示,此前并没有环保公益诉讼的规定,所以不能算“倒退”。对于主体进行限定,也是参照了国际经验,如德国目前只有行政公益诉讼、日本只有消费者公益诉讼,二者都在法律中限定了诉讼主体,“一方面要确立制度,另一方面不能一哄而上。”

“现在的研究理论意见还不一致。”上述接近人大法工委人士表示主体规定曾有几套方案,有的比目前规定更为宽泛。“看看社会反应,所有条款都没有木已成舟。”

近年来环境污染事件频发,公益诉讼制度被期待成为维护公共利益的司法利器。2011年,自然之友等对云南曲靖铬渣非法倾倒事件提起的公益诉讼,被称为民间环保组织的“破冰之旅”。“这样规定,冰又封上了?”环保组织自然之友的葛枫说。

公益诉讼,非唯一焦点

“媒体非要揪住这一条不放,至于那么愤怒吗?”湖北经济学院院长、环境资源法专家吕忠梅比媒体更早看到这一条款,但她表示理解,“环保法的修改绝不是这一条改好了,整个法律就好了。”作为三届全国人大代表,2006年她就联合三十多名人大代表提出建立环境公益诉讼制度。

6月29日,《草案》二审稿并未提请常委会表决。相对于一审稿的如潮反对,上述接近法工委人士认为此次争议为意料之中。不过,在二审会议上,有三分之一参会人员明确称赞了《草案》的进步。他表示,《草案》还将继续审议,关注度高的法律往往需多次审议,如物权法历经八审方通过。

吕忠梅也列席了本次《草案》的二审会议,参加了小组审议。她说,委员、代表们大多认为公益诉讼的主体要放宽,一部法律授权某一特定机构在立法技术上也不妥。但这并不是争议最大的一条,“其实,大家对所有的条款都很关注,从环境的定义到具体制度建设,委员代表都提出修改建议,有的委员还逐条给出了修改意见。”

如全国人大财政经济委员会委员欧阳昌琼认为人民群众“眼睛看得到、鼻子闻得到”的污染,不能在环评报告中说没有污染。全国人大常委会委员范徐丽泰表示,环境信息依法公开是保障公民的知情权和选择权,环境监测数据最好依法“定期”公开。

而在学界,近二十年来,针对环保法改不改、怎么改、改什么,也一直存在争论。此前,环保修法的总目标是“有限修改”。目前《草案》仅为“修正案”,是部分条文修改。在吕宗梅看来,是需要进行“修订”,即“伤筋动骨”的大修。

近年来各种环保规划、政策不断出台,十八大报告更是提升了生态文明建设的地位。2013年5月24日,习近平总书记在中央政治局集体学习会上再次强调要用最严格的制度、最严密的法治保障生态文明建设。

“这些都应该在哪里体现呢?”吕忠梅说,“我们现在已经有了政治报告、政策措施,但这些都还没有转化成为法律,没有变成全社会一体遵行的正式规则。所以得有一部基本法来保证国策的实施。”

吕忠梅提出的建议依然是她执著的“按照基本法定位修订环保法”:宣告国家环境保护责任、国民环境权利,规定环境保护体制、生态环境保护基本原则、基本制度,明确政府、企业、个人的环境保护权利(权力)义务(权限)等,明确环境法律责任及环境司法的基本程序。

“二审稿的最大亮点是确立了环保法在环保领域的综合性、基础性法律地位,并围绕这一定位做了相关修改。”吕忠梅说。二审稿新增了可持续发展、保护环境是国家的基本国策等条文,“往基本法的方向靠了”。

吕忠梅认为这还远远不够,“定位为基本法后,环保法需统领已有的三十几个资源环境领域单行法,现在的小修方式,装不下这么多。”

这并不是吕忠梅一人的观点,“考虑到环保的重要性,建议这部法是修订而不是修正,作大修而不是小修。这部法一定要有前瞻性,充分考虑运用技术条件作全面修改。”全国人大民族委员会副主任委员吴仕民在常委会上说。

通常一审稿公开征求意见后,后续草案无需再公开征求意见,但是代表、委员强烈呼吁《草案》需再公开征求意见,有消息称,二审稿全文将于近日在网上公开。

的确,相对比只字未提“公众参与”的一审稿,二审稿中已经专设了“环境信息公开和公众参与”一章。而环保法的修订本身就是一场公众参与的实验。

 

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