中国绿色领域财政补贴之争

到2015年,中国对可再生能源领域的补贴额度将达到近1000亿元/年,补贴资金缺口达到800亿元。

未来绿色领域的补贴资金量更大,如何筹措这么多资金?补贴额度到底定多少合适?这是统筹、协调和利益分配的问题。

我国“节能产品惠民工程”的补贴方式是在缺乏严格监管体系下进行的——政府将补贴发放给企业,再由企业转给消费者,这本身就给厂商

绿色补贴亟需改革

是时候该重新审视绿色领域的补贴政策了。

为应对国际气候变化和促进国内经济结构转型,过去六年中,中国政府对太阳能、节能家电、新能源汽车等绿色领域进行了大规模的财政补贴。

补贴是一种通过直接或间接的价格支持来降低消费者或生产者的成本的措施,绿色补贴被世界各国广泛采用,发达国家主要采用市场化手段进行补贴,中国等发展中国家则常用政府直接补贴的措施。

在中国,尽管补贴措施在各个传统行业都有发生,但“绿色补贴”在显得更加“天经地义”的同时,其在运行过程中呈现的问题也更加突出。

据财政部经济建设司最新公告,仅2012年,中央财政安排979亿元节能减排和可再生能源专项资金,比上年增加251亿元,加上可再生能源电价附加、战略性新兴产业、循环经济、服务业发展资金和中央基建投资中安排的相关资金,合计达到1700亿元。

以节能产品为例,在推广高效照明产品、高效节能空调,以及风机、汽车等产品的补贴上,2007年以来财政部累计安排中央财政资金超过400亿元。

目前,多数补贴政策宣布告一段落。据记者了解,2010年开始实施的私人购买新能源汽车补贴政策已结束试点,而节能家电的补贴也在今年6月1日结束。

最新的改革动向来自节能家电领域。

国家审计署6月最新公布的审计公告也指向了绿色领域补贴。审计公告称,在财政部2012年6月起实施的节能惠民政策中,有八家知名企业骗取节能家电补贴近9062万元,其中格力电器骗取金额最高,达到2157万元。对屡禁不止的“骗补”行为,财政部表示下一步将研究改进补贴办法。

“未来需要的补贴资金量更大,如何筹措这么多资金?补贴额度到底定多少合适?这是统筹、协调和利益分配的问题。”可再生能源学会副理事长孟宪淦对记者说,“中央面临一个很困难的局面。”

一边钱“花不出去”,一边缺口“没法填上”

补贴之难,从中国对私人购买新能源汽车的补贴上可见一斑。

2010年1月的一个公开论坛上,时任工信部副部长苗圩为电动汽车描绘了一幅宏伟蓝图,到2015年全国产量达到50万-100万辆。此前,财政部经建司相关领导也公开表示,预计到2012年,财政部将向新能源车的推广投入两百多亿元资金。

2010年5月,财政部等四部委下发《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》,进一步明确新能源汽车按3000元/千瓦时给予补助,实施时间为2010-2012年。是年,节能与新能源汽车示范推广试点城市增至25个。

实际上,尽管准备了大量补贴资金,但电动车的发展速度却远低于政府规划。

2012年末,中国汽车工业协会最新统计数据显示,纯电动汽车实际仅卖出1.1万余辆、插电式混合动力汽车仅卖出1311辆。这与2015年达到政府规划的累计超过50万辆相去甚远。与此同时,媒体曝出财政部实际用于私人购买新能源汽车的补贴仅两三亿元,与此前准备的200亿元预算相差甚远。

2013年,自从补贴政策停止后,宇通新能源客车的销售对媒体说,他们再也没有收到一个新能源客车的订单。

目前,新能源汽车新一轮补贴政策正在酝酿中,即将出台,以对接2012年底到期的2009版补贴政策。据记者了解,新政策将延续对新能源汽车的支持,但有所调整,新能源汽车示范推广试点范围将扩大,补贴的下发形式也可能会调整。

一边是新能源汽车大量补贴预算“花不出去”,另一边却是补贴资金缺口“没法填上”,尤其在可再生能源领域。

目前,我国可再生能源发展基金的来源主要包括国家财政公共预算安排的专项资金和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入等。可再生能源发展基金主要用于扶持国内的风电、太阳能等可再生能源产业。

按照中国可再生能源学会副理事长赵玉文披露的数据,2009年国家可再生能源发展基金缺口13亿元,2010年缺口20亿元,到2011年缺口100多亿元,2012年更是增至200亿元左右。

按照《可再生能源发展十二五规划》设计的水电、风电、光伏和生物质发电的规模目标,到2015年,中国对可再生能源领域的补贴额度将达到近1000亿元/年,补贴资金缺口达到800亿元。

目前,大量企业投资的可再生能源项目因政府补贴的拖欠和结算问题陷入困境,这一度导致政府信誉遭到质疑。尽管最新出台的《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》明确将再次扩容可再生能源基金,但扩容的时机和方式仍存争议,倘若再次全国性上涨电价,对宏观经济的影响将使决策者不得不慎重。

补贴之争

“没有补贴,中国绿色领域做不起来,但补贴对象、补贴方式和补贴时间,存在很大问题。”厦门大学能源经济研究所主任林伯强说,首先是“补给谁”的问题。

在新能源汽车业界,补贴市场还是补贴研发一直是争论的焦点。中国汽车工业协会顾问杜芳慈认为,从我国新能源汽车发展状况看,因为产品不成熟,目前还未到补贴使用者的时机。另一派学者认为,政府应对充电站等基础配套设施进行适当补贴。

在中国工程院院士杨裕生看来,中国应该改革电动汽车的高补贴政策,因为高补贴政策难以造出高端电动汽车市场。国内电动汽车产品应该有不同的消费层次,首先考虑最广大群众的消费水平,应更多关注中低端的低速电动汽车。

他的证据是过去三年针对高消费者的政策补贴效果,“事实证明,效果是很差的,2011年和2012年新能源汽车产量合计才2万辆,这距离2015年50万辆的目标还差47万多辆。”杨裕生说,发展符合大众消费的低速电动汽车,重新审视补贴对象是当务之急。

潍柴控股集团有限公司副总经理韩尔樑也表示,目前政策支持力度大,但是没有重点。

在可再生能源领域,补贴对象的争论也一直没有停过。

2009年开始,我国为推动国内太阳能光伏产业的发展,中央财政安排资金,以前期补贴建设资金(即在项目建设周期内,就能申请到补助资金)的方式,支持分布式光伏电站的投资建设,即“金太阳示范工程”。

四年间共有九百多个项目被列入补贴名单,中央财政对这些项目的补贴达两百余亿元。但由于政策执行过程中造假、质量问题频发以及“骗补”等现象,今年5月以来,“金太阳示范工程”的财政补助被要求全面进行清算,财政部要求追回其中109个项目的补贴,涉及资金“可能超过70亿元”。

此次资金清算行动在产业引发巨大震动,由此暴露的补贴政策弊端引发巨大争议。批评者认为,初装补贴的方式已经被世界其他国家所抛弃,应该采用更科学的度电补贴方式,以杜绝“骗补”行为的发生。

以孟宪淦为代表的支持者则认为,金太阳补贴制度是政府当时仓促出台政策,根源在管理体制的不完善,而并非补贴机制是错误的,“中国在补贴设计上并无创新之处,都是国外用过多年的补贴方式”。

“节能产品惠民工程”也是如此。美国政府对于消费者购买“能源之星”产品也采取现金补贴方式,补贴方式分两种,第一种方式是消费者只需要将所购买产品的基本数据及购买凭证交给项目负责部门,即可领取补贴资金;第二种方式是,如果用户所购买产品的销售商与开展现金补贴项目的单位签有协议,消费者可在购买商品时直接从销售商处获得现金补贴。

我国补贴方式类似于美国第二种方式。但不同的是,我国的这种补贴方式是在缺乏严格监管体系下进行的——政府将补贴发放给企业,再由企业转给消费者,这本身就给厂商和经销商留下了操作空间。

政策纠偏

记者发现,学界的研究多集中于补贴的方式和机制,而对补贴效果和评估的关注则比较少见,部分研究人员尽管发现了诸多问题,但在政策层面仍缺乏固定的评估检验机制。

比如,在究竟谁拿了补贴的问题上,陕西师范大学国际商学院老师武文静发现,目前我国新能源产业的政府补贴存在多数补贴集中在部分企业或项目,极易构成补贴的事实专向性的问题。北京大学经济学院副教授李虹在“中国可再生能源补贴措施的有效性研究”的文章中也提醒,需预防可再生能源成为新的国企垄断行业。

决策者并非没有意识到这些问题,一些试图扭转困局的信号正在不断放出。

7月12日,国务院召开常务会议要求政府公务用车、公交车要率先推广使用新能源汽车。这是自2012年国家发布《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)》之后,中央政府再度出台扶持新能源汽车发展的实质性政策。

业内分析认为,这意味着国家新能源汽车的鼓励政策逐步转向提升公务车采购以及公交企业的大巴,市场刺激也从私人市场调整为“公交+公务”市场。此前业内一直有声音认为,新能源汽车在中国应当走“先政府,后集团,再私人”的发展路线,如今着重公务汽车,可以看作是对前述补贴效果的“纠偏”。

实际上,早在2012年9月,国务院机关事务管理局、工业和信息化部、科技部就共同启动了中央国家机关新能源电动公务用车试点示范工作。包括国家发展改革委、科技部、工信部等在内的中央国家机关11个部门首批试用23辆新能源电动汽车作为公务用车,以推广新能源汽车市场。

2013年7月15日,《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(简称“意见”)出台,这份被业内称为中国太阳能产业发展史上的“首份纲领性文件”最重要的内容即是完善了太阳能电价和补贴政策。

参与“意见”起草的国家能源局内部人士对记者说,文件的重要意义在于,国家对过去四年中国太阳能补贴政策做出了修正,明确今后不再搞前期建设资金补贴。

“说明政府还是能够总结、认识并制定出更加科学合理的补贴办法的。”河北一家光伏企业的高管对记者说。

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