国家粮食储备制度大检讨

5月31日中国储备粮食总公司黑龙江林甸直属库因配电箱短路引起火灾,过火粮食大约有5万吨,损失金额从一开始预估的8000万元到中储粮最后通报的307.9万元。不久之后,中储粮河南分公司的窝案因开庭审理再次引发关注,从分公司总经理到直属库主任,上百人涉案,涉及金额数亿元人民币。而这些,不过是中储粮系列问题其中一部分。

自1990年建立粮食专项储备制度以来,中国粮食储备的总量已经居世界前列,而制度的成本也是高得令人咋舌,在市场经济时代依然固守着计划经济的思维,对市场化保持着敬而远之的姿态,最终的结果是纳税人要为这种制度付出巨额的成本,除此,灰色中,腐败也如影随形。

美国外交家基辛格曾经说过一句名言:你控制了石油,你就控制了所有的国家;如果你控制了粮食,你就控制了所有人;如果你控制了货币,你就控制了全世界。从这句话中我们可以看到,至少在冷战时期,石油、粮食和货币都可以被视为战略性工具。时至今日,这句话依然被一些人奉为圭臬,不过需要提醒的是,冷战结束之后,市场经济体制扩展到,从石油涨价中获益最大的是俄罗斯,粮食涨价让乌克兰、俄罗斯也有不小的进账。在市场经济体系之下,真正的控制力在于议价权以及核心竞争力,而不是有多少粮食或者石油。

战备需要与饥荒记忆制造储备粮体制

1949年之后中国学习苏联建立了计划经济体制,农业生产经过社会主义改造而形成了以人民公社为载体的生产形式。从1953年开始粮食实行统购统销,政府成为粮食调拨与中转的纽带。为什么要实行这样的政策?原因在于,新中国成立之后实行了以重工业和军事工业为主导的赶超战略,需要压低粮食等消费品价格,必须对粮食价格进行管制,为重工业积累资本。而到1958年实行人民公社之后,粮食连续两年减产,造成严重的粮荒,温饱尚且不能解决,哪有粮食用来储备呢?1962年,中共中央发布了《关于粮食工作的决定》,要求建立粮食储备制度,做到年年储,逐年增多。原因很明显,粮荒给中国带来的灾难太深重了。

到1990年之前,中国的粮食储备主要有三部分,一是“甲子粮”,粮权归中央,主要用于应对灾荒和突发事件;二是506战备粮(1962年中央军委下达命令建立一个供50万人6个月食用的战备粮油储备库,代号为506,主要用于战备,粮权归中央军委);三是商品库存,主要保证城市居民口粮。

在改革开放、包产到户之后,中国粮食生产能力得以释放,1990年中国粮食获得丰收,出现了农民卖粮难的问题,为了不挫伤农民的种粮积极性,1990年9月16日,国务院作出了《关于建立专项粮食储备制度的决定》,提出,“建立国家专项粮食储备,增强宏观调控能力,搞好丰歉调剂,保证粮食市场供应和粮价稳定的基本要求”,各省、自治区、直辖市人民政府也要根据实际情况,建立本地区的粮食储备,与此同时,新成立了国务院直属机构—国家粮食储备局。当年政府以合同订购的方式收购了大量的余粮,获得了基本的储备粮,自此之后,中国储备粮制度正式建立起来,粮食储备的数量连年增加。

粮食储备制度的出台初衷是吸收丰余的粮食,保护农民的种粮积极性,但是粮食的需求弹性并不大,增产并不意味着增收,所以,粮食储备制度的一个重要目标是保护农民利益,因此在制度建立的起点上就缺少市场的基因,粮价并非市场供需的反映,而是政策价。旦饥荒年代的记忆是粮食储备的远因。当中国粮食储备居世界前列的时候,中国并未发生饥荒,这既是国之幸事,也是经济发展使然。

中国粮食储备随着中国农业的发展而不断壮大,建立了中央、省级和市县三级储备体系,“省长管米袋子”的说法表明全国性的粮食市场体系尚未建立起来,各省在不断建立自己的粮食储备系统。

2000年中国粮食储备管理总公司成立,受国务院委托具体负责中央储备粮的经营管理。2003年国务院颁布了《中央储备粮管理条例》,对中央储备粮的管理机制、储备粮的计划、储存、动用、资金、管理等各个环节进行了全面的规定,确立了中央储备粮量的垂直管理体系。

粮食安全必然伴随腐败成本?

随着粮食的增产以及各级粮食储备库的建立,中国的粮食储备规模越来越大,占全国每年消费量的36%之巨,远远超出联合国粮农组织17%-18%的安全线。从数量上看,这的确是个不小的成就,但是要知道任何制度的运行都是有成本的,据测算,如果粮食保存3年,其成本相当于粮食价值的50%,而《中央储备粮管理条例》规定,“中央储备粮实行均衡轮换制度,每年轮换的数量一般为中央储备粮储存总量的20%至30%。”换句话说,粮食要更换一轮需要3.3-5年,这样的存储必然是“不经济”的。看看从入库到出库的一系列成本支出吧:收购粮食除了粮食成本之外还有搬运的费用;在储存期间需要保管防治、药品材料、设施维护等,此外还要支付农业发展银行的贷款利息,当然储存期间还会有不小的损耗,比较好的情况能够控制在2%以内。储备库的陈粮通过拍卖出售时价格可能还会低于当年的收购价,存储产生的成本还是要由财政来补贴。

从《中央储备粮管理条例》的规定来看,中储粮并不是一个市场主体,虽然它有两级法人,即总公司和分公司法人,但是粮食的存储计划、贷款资金、存储管理以及动用调拨方面中储粮都没有自主权,需要发展改革部门、财政部门会同粮食行政管理部门一同商定,并报国务院批准。既然没有决策自主权,那么中储粮也很难算得上一个真正的企业,成本核算意识、盈利意识自然也就淡漠了。既缺少内部的成本控制机制,也不是真正的市场主体,价格机制就很难产生外部的约束。真正具有决策权的机构在国务院,中储粮在很大程度上是代理人,而参与粮食储备与管理的机构包括发改委、财政部、粮食局、农业发展银行等,它们虽然不直接参与其中,但是储存计划的制定需要发改委、财政部来商定,因为涉及补贴自己资金的调拨;粮食局作为同级的监督与管理机构,名义上有管理权限;农业发展银行提供相应的政策性贷款。

著名经济学家罗纳德·科斯在成名作《企业的性质》一文中提出了一个非常重要的问题,既然市场的价格体制能够自我运动,那为什么还需要企业呢?他认为企业不仅仅是个市场主体,还是价格机制的替代者,因为市场体系中存在着交易成本,企业内部的管理机制能够将成本内部化。任何交易都需要成本,粮食储备也是如此,一些人将粮食安全等同于粮食储备,认为国家有粮食了,就万事大吉了,其实这忽略了一个关键的问题,那就是国家有了粮食并不等于消费者就可以便捷地获得食物。从粮库到餐桌需要一个交易的链条,而中储粮只是这一链条的关键一环,而河南窝案、林甸大火都是这一链条出问题的表现。任何一种制度都要有明确的目标,如果目标太多,会让制度的功能紊乱,中储粮的“多功能”反倒使之目标失焦,为寻租打开了空间。

中国储备粮制度的目标被归结为:三个维护(维护国家粮食安全、维护农民利益、维护粮食市场稳定),两个确保(确保粮食数量真实、质量良好,确保在国家需要的时候调得动、用得上),这一制度的目标是多重的,从排序来看,粮食安全是最重要的,而维护农民利益和保障粮食市场稳定有时候并不能契合,如果粮食出现短缺,粮价上涨,国家大量抛储,压低粮价,这算是保护农民利益吗?在粮食价格低迷的时候以高于市场价的政策价进行收购,这样的行为超出了企业的范畴,从功能设计来看,中储粮距离“企业”很远。

作为国家粮食储备的代理人,中储粮系统的委托—代理链条并不是很长,但为什么频频出现严重的问题呢?审计署报告显示,亏库、质价不符、财务混乱等问题比较严重朱镕基的新书《朱镕基上海讲话实录》中披露,当年他视察地方粮库时曾遭蒙骗,为了应付检查,将附近粮站的粮食集中起来。欺骗总理确实胆大包天,但是制度的缺陷才是根本。一个有效率的制度需要激励和惩罚两种措施保证效率与秩序,但是我们从《中央储备粮管理条例》中很难发现行之有效的监督与奖励机制。首先,中储粮公司没有决策权,包括入库的成本都是由财政部门负责核定的,缺少像企业利润的内部约束,就像科斯所说,企业必须降低成本行使其职能,如果做不到,企业就要回到市场。其次,对于中储粮的行为方式几乎都用了“应当”这样不具有强制性的词汇,比如,“中国储备粮管理总公司应当定期统计、分析中央储备粮的储存管理情况”;“承储企业应当在轮换计划规定的时间内完成中央储备粮的轮换”,等等。最后,在外部监督方面看似严密实则宽松,中储粮实行垂直管理,各级地方政府无权干预,而是“应当支持本行政区域内的承储企业做好中央储备粮的安全管理工作”,负责对中储粮进行监督的是国家粮食行政管理部门和国务院财政部门,从级别上来看,国家粮食储备局与中储粮总公司同属副部级,而财政部要对中储粮进行常态监督也非易事。既没有企业利润的内部约束,也缺少行之有效的外部监督,只有当弊病丛生之后,检察机关才会介入其中,而届时已经造成了严重的损失。中储粮虽然没有决策权,但是在日常管理过程中却几乎是独立王国,这也难免河南分公司会出现“窝案”了。

2004年以来以最低价敞开收购余粮的政策使各地的粮库处于超负荷运行的状态,发生大火的林甸直属库的满负荷容量在7万吨左右,但是实际上装了15万吨粮食,很多粮食处于露天状态。收购粮食托市当然能够保护种粮农民的利益,但是长期托市必然造成价格扭曲,不利于供需调整和种植结构的优化,中国的大豆供给不足,但是东三省作为粮食主产区,大豆的种植面积一直在缩减。中储粮从托市粮收购中获得的“收益”主要有收购手续费、报关费、陈粮轮换销售手续费以及差价补贴等,这样的收益激励结构会使各企业把规模做大,收的粮食越多,获得的利益就越多,而很多民营仓储企业也积极寻求“代储企业”的名分,为此不惜大肆行贿。由于收购价格要高于市场价,所以并不是所有的农户都可以将粮食卖给粮库的,而是经过中间商的转运,中间商在一进一出之间获得了大量的差价收益,为了将粮食卖到粮库也需要走后门、找关系。

在粮食的收购与存储上存在着大量的寻租机会,更令人吃惊的是还出现了坐等收钱的“转圈粮”,按照规定陈粮需要轮换,因此有些粮库就与粮食收购企业达成密约,由粮商办理陈粮收购手续,然后再伪造新粮的收购手续,在法律和手续上粮食已经轮换了,但是陈粮依然在粮库里,但是这一忽悠,为粮库至少带来每吨几百元的收入,据河南省检察机关调查,中储粮河南分公司的51个直属库中有35个存在“转圈粮”,骗取国家粮食资金7亿元,这也难怪一个粮库主任可以将数亿资金通过地下黑市转移到境外了。如此之大的制度漏洞滋生了一窝硕鼠。

《中央储备粮管理条例》中规定,要保证中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全,但是近期的一系列问题显示,数量不真实、质量没有保障,储存也不安全。由于中储粮只是一个代理人,收益并不来源于经营活动,而是国家的补贴,因此,它是数量导向的,只要把账面的数字做好,就有收益,质量好坏根本不是其关心的问题,有些粮库甚至将土和沙子混入粮食中充数。

去年的《粮食法》征求意见稿中规定,储备粮承储企业应当按照国家有关规定管理储备粮,不得利用储备粮进行商业经营,不得从事其他违反国家粮食政策和规定的活动。换言之,这一规定进一步确认了中储粮作为代理人的角色,并非独立决策的市场主体。中国巨大的粮食储备只能放在库里面,占有大量的财政资金,这是一种巨大的浪费。

什么样的理念塑造什么样的制度,对中储粮的定位就不是盈利性的企业,因此产生的制度矩阵只能更进一步激励其非企业的行为,孤立于市场体系之外,不改变这种理念和激励机制,中储粮的弊病还会持续。

政府储备等于粮食安全?

粮食储备对每个国家来说是必需品,是否必须通过政府来做这件事情呢?未必如此,美国、法国等国都是粮食出口大国,粮食储备主要由市场在做,政府参与的很少。美国政府基本上没有储备一粒米,几乎全部托付给农户和企业在做,这是否会影响到粮食安全呢?

首先我们应该清楚什么是粮食安全,1974年联合国粮农组织第一次提出粮食安全的概念,即保证任何人在任何时候都可以得到为了生存和健康所需要的足够食物。1996年第二次世界粮食首脑会议上修正了粮食安全的概念:只有当所有人任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食,来满足积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才能实现了粮食安全。从概念来看,粮食安全并不意味着政府必须储备粮食,而让消费者便利获取足够且安全的食物,至于由谁来提供,那不是问题的关键。将粮食安全等同于国家储备粮,这种观念暗含了一个假设,政府是全能和可靠的,市场的价格波动是不好的。中储粮系统基本游离于价格体系之外,虽然是粮食流通的枢纽,但是却成为价格波动体系的巨石,资源瘀滞,滋生腐败。粮食生产与消费已经市场化了,但是在流通领域还处于计划经济的状态,耗费了纳税人大量的资源,但是消费者却未必能够真正得到好处。

中储粮不进行经营活动,却又想平抑价格,这有些一厢情愿,因为储备粮的动用程序非常麻烦,通过抛储平抑价格一方面是有时间差,另一方面由于抛出去的粮食并不是食物,还要进入食品加工企业,一来二去,等到粮食到达消费者餐桌,干预价格的最佳时机已经错过。除此之外,随着中国食品消费结构的变化,肉类、蔬菜的比重越来越大,通过抛储干预市场价格几乎没有什么效果。

中国是世界主要的粮食生产、储备和消费大国,但是在世界粮食市场却没有议价能力,国内一直讨论中国的粮食市场为ABCD等几大粮商巨头所控制,除了这些企业的资本与运营能力之外,还有个原因就是中国粮食市场化水平低下,中储粮有巨量的粮食储备却没有经营权限和进出口权,换言之,中国的储备粮几乎是在世界市场之外的,何谈议价能力呢?

中国30多年经济的发展源于改革与开放的红利,尤其是加入WTO带来的巨大贸易红利,可贸易部门已经具有了世界竞争力,而不可贸易部门依然处于保护与低效之中。回到本文开头基辛格的那句名言,在市场经济时代,控制粮食并不是拥有量的优势,而是有价格的主导权,而价格既是供需的信号,也是质量的风向标。中国改革30多年的经验表明,没有哪个领域特殊到不可市场化的程度,很多时候不是市场失灵,而是政府的失灵。

  • 【转载请注明来源】 本文链接:http://www.51fenghuang.com/news/shehui/2374.html【责任编辑:凤凰周刊】
  • 部分信息来源于网友读者分享,如有不良或侵权信息,请书面联系纠错
  • 阅读排行