司法赔偿:是救济还是维稳工具

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对新修改《国家赔偿法》的宣传活动在各地举行

国家赔偿:被误读的救济

梳理近年大陆新闻报道不难发现,在众多公共安全事故以及强拆、暴力行使行政职权等引发人身、财产伤害,甚至群体事件的背后,政府赔偿已经成为平复社会情绪的重要手段之一。

面对公权力带来的伤害,申请国家赔偿正成为大陆受害者越来越公开和普遍的维权方式。

然而近年来,越来越多冤假错案受害者申请国家赔偿的案例被曝光,各地索赔程序、判决结果、赔偿金额等呈现很大差异,令大陆《国家赔偿法》的完善程度和约束效力备受挑战与质疑。

梳理近年大陆新闻报道不难发现,在众多公共安全事故以及强拆、暴力行使行政职权等引发人身、财产伤害,甚至群体事件的背后,政府赔偿已经成为平复社会情绪的重要手段之一,且赔偿速度越来越快,赔偿金额普遍以“私下议价”的方式确定。以至于有专家警告:国家赔偿制度正偏离轨道,由一项旨在救济受害人的制度变为维稳工具。

司法赔偿的判决难题

7月15日,喧嚣多时的唐慧案作出终审判决。唐慧因被限制人身自由9天,将得到永州市劳动教养管理委员会的赔偿金1641.15元,以及精神损害抚慰金1000元,但却没能得到永州市劳教委的书面道歉。对这一结果,唐慧接受媒体采访时表示:“这是一个相对公平的判决,心里得到了一丝慰藉。”

不过,大陆网民却普遍对这一结果表示不满,以新浪网一条唐慧胜诉的新闻为例,截至9月初,共有4.4万余位网友参与评论,大部分认为赔偿金额、特别是精神赔偿金过少,还有评论认为劳教委不需书面道歉令人失望。

对于赔偿金额偏少的质疑,唐慧的律师浦志强认为,毕竟唐慧被限制人身自由只有9天,按照法律规定的赔偿金计算就是1600余元。至于精神损害抚慰金,由于法律没有明确规定赔偿金额的计算方式,所以由唐慧和律师一起酌定为1000元。

近日已获法院受理的任建宇申请国家赔偿案,浦志强同样也是其代理律师之一,他表示:与唐慧案一样,任建宇案提出的赔偿金额也是据法律规定计算出的,胜诉应该没有什么问题。

不过,该案最大争议仍然在精神赔偿一项。浦志强认为:在大陆当下,一经确认系冤假错案,受害人申请获得国家赔偿胜诉基本没有问题,因为这是法律明文规定的。然而以往案例显示,赔偿内容和金额似乎没有统一标准。特别是精神赔偿这一块。

浦志强说:“立法者倾向于把国家赔偿的数额压低,他们的观念是国家跟你的根本利益一致,弄错了你伤害了你,都是误解,而且你跟国家不是外人。”

事实上,精神损害的判定与赔偿,确是一直以来大陆《国家赔偿法》修法和实际操作中的难题之一。

虽然自1995年起大陆已正式实施《国家赔偿法》,但是在长达15年的时间内,都没有精神损害赔偿的相关规定,2010年4月29日,《国家赔偿法》迎来第一次修订,修改后的赔偿法首次规定了精神损害赔偿。不过,如何判定对人精神造成损害,以及具体的赔偿标准则没有规定,被看做是修法的一大遗憾。

赔偿被指沦为封口手段

纵使司法赔偿问题重重,至少能够在法定程序内进行。相比之下,国家赔偿的另一部分——行政赔偿,则“私了”现象严重。

湖南临武瓜农死亡事件的处理过程就颇为典型。今年7月17日,临武县城管局工作人员在执法过程中,与瓜贩邓正加发生争执,邓正加“突然倒地死亡”。随着事件在网络上的曝光,以及之后发生的抢尸事件、家属质疑尸检程序、接受采访表态前后矛盾等,令关注度进一步增加。

然而就在事件发生2天后,尸检结果未出,公安机关刚刚立案侦查的情况下,临武县已与死者家属达成协议,支付死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金等共计89.7万元,并即刻执行到位。同一天,家属将死者火化下葬。

临武县政府表示,这一决定是按“死者为大、人道为先、协调处理”的原则,依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的规定》等相关法律法规而作。然而,不论是赔偿金额还是赔偿程序,均遭到了舆论的强烈质疑。

根据大陆现行《国家赔偿法》第四章第三十四条规定:(公务人员在行使职权时侵犯公民生命健康权)造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。生活费的发放标准,参照当地最低生活保障标准执行。

据此规定,按照国家统计局公布的数据,2012年大陆城镇非私营单位就业人员年平均工资为46769元,仅此一项,邓正加家属即应获得93.5万余元。

另外,在事件调查、尸检报告等均未出结果的情况下,赔偿义务机关根本无从判定是否应该作出赔偿。即使证实了是行政部门的责任,由于国家赔偿纳费用的财政支出有明确的申请流程,也不可能两天执行到位。该笔赔偿金根本不符合现行《国家赔偿法》对赔偿程序的规定,显然也并非出自任何一级的公共财政预算,甚至连具体赔偿的部门也未表明,程序明显不合法。

瓜农事件并非个案,近年来大陆强拆、城管暴力行使职权、计生部门强行引产等现象屡现,导致群体事件有所增加,网络的发达,还令类似事件的每一步进展几乎实现了实时直播的效果,很容易引发全国关注。为平复社会情绪,大量的行政赔偿游离于法律之外,成为政府的“封口”手段。

被“私了”的国家赔偿

2012年10月30日,大陆高法公布,2008年以来,各级法院审结国家赔偿案件7379件。稍早之前,前任高法院长王胜俊称:2011年各级法院共审结国家赔偿案件2035件,决定赔偿金额5019万元。

而财政部公布的2012年全国公共财政支出决算表中则显示,当年国家赔偿费用的支出为1.30亿元。

然而,上述数据与相关领域研究学者的统计大相径庭,也与媒体不断出现的维权案件形成了巨大的反差。

以赔偿费用的支付为例,虽然国家赔偿按照法律规定要纳入各级财政预算,统一申请支出,但从账面看,各级财政均对国家赔偿的费用管理缺乏统计,公共财政预算中的国家赔偿金往往用不出去。

据财政部网站公布的《部分省(市)国家赔偿费用管理情况及立法建议》(以下简称《建议》)统计,2000年至2008年,重庆市本级财政仅受理国家赔偿申请案件59件,经审核拨付的国家赔偿费用年均不足30万元。

另有统计显示,湖北省公安机关在2010年至2012年,仅收到2起国家赔偿申请,该省设立的国家赔偿财政专户,每年约数百万元预算资金没有用完。

《建议》认为,由财政部门申请核拨的国家赔偿费用明显低于实际发生的案件支付的费用,这是由于有些地方政府未能将国家赔偿费用列入年度预算,在支出中存在先行垫付等原因。

例如,2004年至2007年,沈阳市财政局仅支出过2起国家赔偿案件的费用,而同期仅沈阳市中级人民法院受理的国家赔偿案就达100余件。

而一些已经判获国家赔偿的案子,由于赔偿金额过低,相关部门为消除不满情绪,还会另外以生活补助款、抚慰救助金等名义支付一部分费用。

事实上,国家赔偿“私了”已经成为公开的秘密,很多赔偿费用通过单位出钱或者部门出钱的方式支付,被计入“机关工作经费”等财政项目中,甚至来自单位“小金库”。

在一些政府机关看来,“私了”的好处还包括,可以“讨价还价”,实现利益交换;不必走法定程序,大大缩短赔付时间,起到“封口”、阻止上访和平复情绪的作用。

待改进的《国家赔偿法》

伴随越来越多的国家赔偿案曝光,《国家赔偿法》的作用愈发令人期待。然而公众却发现,面对一个个受到损害的公民,该法既没有提供完备的条款支持,也没有完全展现应有的法律权威度。

即便是在2010年重新修订后,仍然存在较多问题。除了前述有关精神损害赔偿的标准缺失,赔偿的范围仍然过窄,标准也偏低。

不过,与上述种种问题相比,《国家赔偿法》更大的问题是定位错误。中国政法大学副校长马怀德上世纪90年代曾参与了《国家赔偿法》的起草工作,他表示,这部法律的最初定位是国家救济法或损害救济法。然而,参与者们在起草时就一直担心其最终沦为一部责任追究法。

事实证明,这部法律在日后果然变味。每当冤假错案曝光后,民间关于追查责任人的呼声都尤为强烈。而政府各机构本身,更一直强调把国家赔偿和错案追究、执法责任追究挂钩。

今年4月,河南省高级人民法院出台《错案责任终身追究办法(试行)》称“谁办案,谁就要负责一辈子”。

事实上,类似的追究机制在公检法系统以及各行政机关均长期存在。现行该制度初衷虽好,但存在一大缺陷:即明确了出现错案和违规行使职权要追责,却没有出台如何判定是否错案和违规的标准,结果导致国家赔偿判决结果成为判定标准。为了防止被追责,《国家赔偿法》难免出现“名存实亡”的情况。

河南李怀亮案久拖未决的主要原因正是如此。2001年,河南叶县湾李村村民李怀亮涉嫌一起故意杀人案,在事实不清、证据不足的情况下,河南省平顶山市中级人民法院为阻止受害者家属上访,私下签订“死刑保证书”,判决李怀亮死刑,后来虽撤销,但仍关押李怀亮12年之久。

今年6月,李怀亮通过律师提出380余万元国家赔偿,不过法律专业人士已料定审判过程将会比较艰难,判决结果也不容乐观。

了解案情的相关人士称:如果李怀亮判获国家赔偿,意味着法院承认当年的判决错误,而驳回受害人家属的诉讼则意味着警方口供来源合法性存疑,可能存在刑讯逼供,如此一来,当地公、检、法全部要启动错案追责制。所以,法院在审判时,不可避免的具有“掩盖错误”的冲动。

多年来一直在推动国家赔偿理念改变的马怀德认为:国家赔偿不是追究责任和机关赔偿,而是强调国家责任。他表示:《国家赔偿法》的第一要务始终是救济受害人,内部的监督制约仅是一个权重非常小的参考。一旦把它变为依据,就反而堵住了给受害人救济的唯一渠道。

马怀德建议:取消现行追责制,如果要实行则需严格地限制,把追责的对象和标准进行严格界定,绝对不能跟是否国家赔偿、赔偿金额多少等挂钩。

(实习生褚艳婷对本文亦有帮助)

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