中国式人道主义救援困局

从2008年的汶川地震,到2009年的玉树地震,2010年的舟曲泥石流……再到今年的芦山地震、岷县地震、延安强降雨灾害,越来越多的NGO和志愿者涌现在灾区。壹基金灾害管理部总监李弘参与了历次灾害的紧急救援和灾后重建工作,他以自己的长期援助实践向记者解析了人道主义援助工作在中国遭遇的现实困境。

陌生的人道主义

7月22日甘肃岷县、漳县地区发生地震后,社会对地震灾难的关注度普遍不高。无论是媒体的报道还是民众的反应,都与“4·20”雅安芦山地震有明显的差别,但实际上岷县漳县地震虽然震级低于芦山地震,但其房屋受损程度却甚之。

由于岷县是国家级贫困县,地震经济损失小,震后启动的是国家三级响应。所以,虽然岷县当地受灾的实际情况比芦山严重,但政府可能投入的重建资源完全不同。民间的反应同样如此,壹基金在芦山地震后募集了3亿多元善款,但岷县地震后,虽然我们照样开通了支付宝、天猫公益店、腾讯乐捐、新浪微公益等所有的筹款渠道,却只收到60万元捐款,以至于我们想参与岷县的灾后重建都难为无米之炊”。

今年7月以来的延安百年一遇的特大洪灾更是几乎无人关注。持续多日的强降雨对长期干旱的黄土高原造成严重危机。陕北地区的主要住房仍是窑洞,持续强降雨将黄土高原彻底浸泡后,很多窑洞都倒塌或成为危房,有的甚至只剩一地的稀泥。一些重灾地区断水断电,甚至彻底失联数日。可是,这场灾害在媒体和舆论中鲜见提及。

大陆社会往往仅基于灾难程度本身,或是危机的严重等级来关切事件,而不是考察灾难中“人”的处境,忽视了灾难中个体的价值与权利,需求和情感,这是对人道主义理念的隔膜。而人道主义理念的缺失反过来又影响救援行动的开展。

中国是自然灾害的多发国家,每年发生各类自然灾害数千次,其中国家启动四级以上紧急响应的40多次。每年自然灾害带来的直接经济损失达GDP的1%-4%。每年受灾害影响的人口约2亿人,其中因灾死亡约4000人,需转移安置300多万人,倒塌房屋300万间左右。很多受灾民众得不到关注和资源支持,当地的救灾和重建只能靠受灾民众自己把担子扛起来,需求缺口庞大。

救助热情与灾区现实落差巨大

即使受到广泛关注的雅安芦山地震,救援工作中也存在大量待改善之处。社会公众的救助热情与受灾群众的现实需求有时并不吻合,也给在当地开展援助工作的NGO带来很多难题。

比如,壹基金在芦山地震后收到了各地寄来的超过10吨衣物,但却没法分发下去。首先,一些民众捐赠的旧衣物没有经过清洗和消毒,而灾区的环境更为脆弱,不干净的衣物有可能诱发传染性疾病,而我们既没有专业清洗消毒设备和人员,也没有这个时间成本。其次,这些NGO收到包裹后无从判断里面是否含有违禁物品,夹带违禁品的事也曾经发生过,所以需招募大量志愿者去分拆包裹。而且灾区最缺的其实不是衣服,有的民众甚至将无力处置的捐赠衣物丢弃。

壹基金接收的旧衣物只能交给专门做二手衣物捐赠的NGO消毒处理,再花费大量精力寻找到需要的人对口捐赠,进程非常缓慢,现在仍有八九成的衣物没有处理。

还有一段时间,我经常接到电话说要给灾区捐赠奶粉,百思不得其解,直到有一天在微博看到一个“大V”发帖说灾区缺奶粉,被转了8万多次。其实这个“大V”没来过灾区,不知道他的信息是从哪得到的。

地震第二天,一个洋奶粉品牌表示要捐1万罐奶粉,但我当时第一反应是:这个事情我们做不了——哪怕一个婴儿发5罐,也要发到2000户人家。去过农村的人都知道,一个村有十几个婴儿已经很多了,得花多少时间和精力才能找到这2000个婴儿?我们现在根本没有能力和精力如此精准地定位受助人群。而且,即使找到了2000个婴儿,还要判断有哪些是真正需要奶粉的。根据世界卫生组织制定的《国际母乳代用品销售守则》,奶粉只能发给真的没有母乳的家庭,有母乳的必须母乳喂养,否则是和婴儿健康成长原则相背的。

也许有一天中国会出现专业致力于婴幼儿震后紧急营养提供的NGO,但是目前壹基金做不了,任何企业也做不了。把奶粉从企业的仓库运到雅安很容易,但是要从雅安发到山区每个村子里的有需求者,成本太高,难度太大。

救援的复杂现实决定了救援需要专业性,不专业的救援可能会激发村民矛盾甚至上访。NGO在分发物资前需要到村子里去评估,确定数量和分配方案,然后做调拨计划,同时发放物资,保证一个村子有需求的人都能分配到。否则,如果有没领到,或者领到规格不一样物资的村民,分不清你是政府人员还是NGO的,就跑去跟政府闹。这也就是为什么有的时候地方政府会认为NGO在添乱。

有的捐赠人非常细心,寄来的包裹里整整齐齐摆放着一套洗漱用品、一袋洗衣粉、一双拖鞋、一床小被子,但这样的物资只有一套,发给一户,其他户没有就要出事。因而无法发放下去。

但这些情况在灾难当头的舆论环境下很难澄清,打击公众的捐赠热情有可能“政治不正确”,对机构来讲风险太大,王石的汶川地震的“10元论”事件就是一个先例。

其实人道主义援助工作在国际上是有一套通用标准的。早在1997年,80多个国家的400多个人道主义组织就共同起草了《环球计划——人道主义赈灾最低标准》,它的核心就是对人道主义救助的技术标准和关键指标达成一些共识。人道主义救援机构的信念非常清晰:所有遭受冲突波及的民众都有获得保护和援助的权利,以确保有尊严的基本生活条件。不能因为他们受害了就降低生活,灾民就要穿旧衣服、吃过期食品。

灾区有一个笑话,大人吓唬小孩就说“你再不听话就给你吃方便面。”说明方便面十几天后已经严重过剩。方便面可以应急,但三五天以后应该尽可能恢复正常的饮食习惯,应该援助米面油等正常食物。人道主义宪章的基本原则有明确的食品保障、营养及食品救助最低标准,指标非常细化。但这些问题很难在公众层面探讨,民众觉得当地缺物资,自己千里迢迢捐过去的东西,政府和NGO应该送下去,灾民应当感恩戴德地接受,这种观念是需要改变的。

这些标准中,有一些可能是高于中国国家级贫困县现有水平的,我们不是照搬这些高标准,而是要根据不同灾区的实际情况确定援助方案。但这至少说明我们很多情况还没达到国际标准,更应该成为努力的方向。

重建与社区融合的备灾体系

灾后重建的不仅是房屋建筑,更需要重建社区,和一套与社区相融合的减防灾体系。以日本为例,社区的备灾体系非常细致,法律明确规定,每一户人家必须储存好72小时的应急食物等物资,同时规定政府不能晚于72小时开展救援,这个过程是无缝连接的。第二,不同的灾害发生后可能需要哪几类物资,早就已经根据社区的人数做好了预案,可以随时调配,根本不需要社会捐赠物资。

这些基础工作之余,社区备灾的核心在于建立一套社区自救互救体系。毕竟外来的援助总归是慢,第一时间肯定是自救和邻居之间的互救,这内容永远是应急救灾的第一要务,是我们应该最先建设的,然后再来配合政府和社会的其他救助工作。

政府虽然出台一些政策,也建立了备灾仓库,备灾体系更强大了,但是应对中国的灾难多发仍是不足。而且,中国的减防灾体系建设目前九龙治水,每个部门都有自己的应急预案,今天水利部门来搞防洪工程,明天国土部门来搞滑坡治理,后天民政来搞减防灾示范社区灾害信息员培训……这些分口下来的业务没有在社区整合,就很难发挥最佳效果。例如,去年北京暴雨,气象部门发布了红色预警,但是普通民众并不清楚这个红色预警对他来说到底意味着什么。

壹基金希望能在建设减防灾体系的过程中搭建一个社会力量参与的联合救灾平台。我们的核心策略就是提前掌握自然灾害的规律,有效备灾,和社会力量联合,快速开展救援。重大灾害发生半小时就会启动救灾机制。灾害发生后,第一时间赶到的往往不是壹基金,而是我们在当地的合作伙伴。我们支持当地的民间组织响应灾害,和他们一起联合行动,最终帮助当地社会力量更好的回应当地的灾情。经过不断地成长,民间组织一样可以做到专业的救援。

但中国的民间救灾能力非常不足,力量又分散,必须有一个平台进行资源共享,才能形成合理、专业的救援方案。壹基金在不同的省份建立了备灾仓库和合作伙伴能力建设,希望推动他们在当地搭建救灾平台,可以动员当地的企业和公众来参与本地的救援,形成一个救援议题或者是热点,影响更多的人参与。尽管中国是一个灾害多发国,但灾害议题的社会化程度却远远不够,如果灾害议题的传播能达到艾滋病、PM2.5一样的公众普及程度,它所造成的损失也不会如此严重。

灾后重建需要官民合作

减防灾体系建设不能只靠政府,还需要社会力量参与。汶川地震时,有一些基层政府对NGO比较排斥,但经过几次灾害已经有所改观。“4·20”芦山地震后的一个显著不同就是,四川省抗震救灾指挥部发出通知,决定设立社会管理服务组。4月28日,社会管理服务组在芦山建立了省级抗震救灾社会组织和志愿者服务中心,主要负责对参与抗震救灾的社会组织和志愿者登记、备案,发布灾区需求,引导、组织他们有序投入抗震救灾并提供相关服务。随着工作不断推进和深化,雅安7个受灾区县相继建立了县级抗震救灾社会组织和志愿者服务中心,极重受灾乡镇设立了社会组织和志愿者服务站。省、市两级抗震救灾指挥部社会管理服务组在雅安雨城区共建的社会组织和志愿者服务中心正式挂牌,整合社会资源,对接重建项目,加强统筹协调,为社会组织和志愿者提供相应的信息服务。

中国慈善联合会副会长徐永光说,“建立社会组织和志愿者服务中心是一个很大的进步”。壹基金秘书长杨鹏也认为“党政机关成立一个服务中心来协调社会组织和志愿者进入是对社会管理新模式的探索”。

官方与民间的互动和合作有了比较好的开始,NGO的参与也要注重专业性和持续性。一般而言,灾难救援可分为紧急救援、过渡安置和灾后重建三个阶段。汶川地震之后,紧急救援阶段曾经涌入了大量NGO和志愿者,但到了过渡安置阶段就有很多人撤离了,能在灾后重建阶段一直坚持下来的更是寥寥无几。实际上后两个阶段更需要民间力量的参与。

政府灾后的工作状态基本上是“白加黑”“五加二”,没日没夜连轴转,这个时候恰恰需要专业的NGO去搞社区建设。灾后的社区还有很多政府无暇顾及的需求和问题,芦山地震之后,这个老问题也仍然存在。

口述/壹基金灾害管理部总监李弘  记者/李光(采访整理)

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