大陆护照外交困境

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“中国有句老话,亲戚越走越亲。”10月12日,国务院总理李克强在泰国访问期间宣布,中泰两国同意商签两国持普通护照人员互免签证谅解备忘录,促进两国人员往来。据了解,有关泰中互免签证的想法是由泰方提出。2011年特大洪灾导致入境游客人数骤减,泰方希望通过此举增加中国游客数量。

然而,当不少人为此欢呼之时,也有大陆网友直言不讳道,“相比香港、台湾普通护照可免签的100多个国家,仅仅听到泰国即将免签的消息就雀跃成这样?”

在以免签国家数量为主要衡量指标的亨氏签证受限指数(Henley Visa Restriction Index) 2013年最新排名中,有44个国家对中国大陆实行免签或落地签的政策。但事实上,上述提到的国家也包括对公务护照的免签,对持因私普通护照的大陆公民并不完全适用。

而据网上截至今年9月的信息来看,大陆边检目前对因私自本护照(即没有任何有效签证的护照)放行的国家和地区仅为20余个。不然即便对方给予免签或落地签,但至少要有一个有效签证,否则边检不放行或需从第三国前往。细心的网友也发现,给予大陆护照免签待遇的国家,基本上对全世界也都是免签的。

在欧、美、日等地区出境旅游持续萎靡情况下,中国国家旅游局的数据显示,2012年中国出境旅游达8300万人次,以高达15%的增长率成为全球跨境旅游的领跑者。同年中国人海外消费额达到创纪录的1020亿美元,成为世界第一大出境旅游消费国。但在上述庞大数字面前,不论以旅游、留学、工作、探亲何种方式,简单而顺利获得因私签证或免签的大陆公民数字并不算多。

护照作为由国家政府颁发的公民出国身份凭证,己成为全球化时代一国公民进出国际空间的标志。而一纸存在的签证,在具有一国是否接受他国公民进入该国领土的地理意义的同时,其政治属性也备受外界关注,更成为一个国家是否获得他国认可和信任的凭证。有学者甚至认为,在一定程度上,可将签证视作某种外交工具。

在大陆享有世界第二大经济体盛名的背后,为何本国公民走向国际化通行证依然受到种种限制?大陆公民迈向国际化的步伐又何以如此被牵绊?

非法滞留原罪难洗

据中国旅游研究院最新发布的《中国出境旅游发展年度报告》预计,2013年出境游人数将会达到9430万人次,同比增长15%,出境游消费将会实现1 176亿美元新高,同比增长20%。正如中德商会董事长伍德克所言,争取数量惊人的中国客人将是世界上所有旅游大国的长期战略。

美国自2012年年初开始放宽非移民中国公民的签证手续,今年还启动了新的签证申请程序,除了电话预约之外,还可以在线预约。据美国商务部最新统计数据显示,2012年中国赴美旅游人数为147万,较前两年高出80%,预计今年中国赴美旅游人数将达170万。美国驻华使馆前领事司的一位官员私下向《凤凰周刊》记者表示,很多人认为是美国对大陆签证政策放松,实则不然,是符合条件的中国人越来越多。

欧洲诸国也拉开对中国游客的争夺战。英国财政大臣奥斯本在今年l0月中旬访华前宣布.英国将精简中国公民赴英签证申请程序,以促进两国的商业来往。他表示,英国政府考虑在中国铺开“移动签证服务”,目前这项服务正在北京和上海进行试点。此前法国旅游部长随总统来华访问时也表示,将进一步放宽中国团队签证申请手续,同时会增加人手,缩短等待时间。

相比来说,在那些签证要求不那么严格的国家,大陆公民出国旅游的增长为其带来了意外的收获。2008年之后韩国济州岛对大陆游客免签,2012年当地所接待海外游客中有2/3来自中国。印度洋上靠近非洲的岛屿国家毛里求斯,2012年吸引的大陆游客数量达到2万人次,比此前一年增加77%。而从今年10月31日起,中国与毛里求斯开始互免签证,香格里拉酒店集团认为毛里求斯将是马尔代夫后大陆游客的另一个旅游胜地。

然而,上述变化并没有扭转诸多国家对大陆公民出国“心怀不轨”的担忧。今年7E 31日,菲律宾宣布从8月开始,来自151个国家和地区居民可享在菲停留30天免签证的特权,“较之前准许的2l天免签证待遇宽松”。然而,在这份免签名单上,中国大陆和台湾地区并不在列。据不愿意透露姓名的菲官员披露,之所以没有对大陆和台湾免签证的原因是一一在菲大陆非法居留者多,台湾人则多从事电信诈骗。

随着中国城市化进程中外地人员流动加速,大陆公民办理签证时也会遭遇因户籍所在地不同,而存在不同的“对待方式”。北京北辰国旅海涛假期旅行社的工作人员乔东东介绍,为了避免繁杂的签证手续,在接待公司团体客人前往发达国家和地区时,其公司往往将共路线尽量设计为轮船游,而非陆地上岸观光。

部分户籍所在地的中国公民甚至被列入“高危人群”:福建、河北、河南、广东、山西等省份都被美国、欧洲、日本、韩国、新加坡等国家和地区以“偷渡原罪”的历史原因记录在案。“部分发达国家对这些省份公民的偷渡与移民戒心仍未减少,因而签证手续和证明材料繁杂在所难免。”乔东东表示。

自2013年7月1日起,日本向来自泰国和马来西亚的游客和出差人土实行免签证政策;对于菲律宾和越南,将开始发放3年内多次入境签证(单次最长逗留l5天);而印度尼西亚发放的多次入境签证逗留时间将从15天延长至30天。有大陆游客对此抱怨道:“日本政府自2006年推行‘观光立国’政策后,就开放对大陆的团体旅游了,但中国人想在工作之余旅行却比东南亚小国公民还难?”

日本驻华使馆领事处的一位官员则向记者透露,在对中国公民的签证问题上,日本政府考虑较多的还是非法滞留问题。据其介绍,改革开放至今,非法滞留日本的中国人数量仅次于韩国人。由于上世纪80年代非法滞留日本的中国人过多,且给当地治安造成较坏影响,目前的签证制度基本延续了当年的规定。比如,日本目前对华签证有所谓的担保人制度,而同样是人口大国的印度人办理赴日签证,就不需要在日本的担保人。

“虽然近几年非法滞留的中国人比例正逐步减少,平均每年100多万入境的中国人只有约100人存在该问题,但是绝对数量仍较多。”该官员说。

今年5月,中国与塞舌尔签署互免签证协议后,一位不具名的中国外交部领事司工作人员透露,塞舌尔并非第一次与中国签署全面互免持各类护照人员的签证协议,早在2007年和2008年就有先例,只是后来都以“非法滞留”为由取消免签。据其透露,哥伦比亚曾在2007年1月1日向中国开放免签,当年5月就取消了这一政策。这是因为哥伦比亚警方逮捕了101名非法入境的中国人,其中大部分人未持有任何有效证件。

同样在2008年,厄瓜多尔政府颁布法令,取消了所有国家、包括中国公民的入境签证。据悉当天进入厄瓜多尔的中国人超过了此前每月人数的两倍。此后半年,约1.1万中国公民进入该国,但只有不足4000人离开。厄瓜多尔当局怀疑有人借厄瓜多尔偷渡去美国或者加拿大。同年11月,厄瓜多尔海岸警备队在其领海搜查了一艘商船,上面有47名中国人,他们的目的地是中美洲某国。12月1日,厄瓜多尔改变对华政策,不再给持有普通因私护照的个人免签待遇。正是上述阴影,导致如今大陆公民前往厄瓜多尔,其签证最长要等半年。

经济因素影响未必持久

直到今年年初,英国国内还在为对华签证放宽与否争执不休。英国首相戴维,卡梅伦曾“失望地”表示,英国内政部没有在简化中国游客签证的官僚程序上有所进步,而现在人们担忧英国无法吸引富裕的亚洲游客。英国《每日电讯报》指出,繁缛的签证申请手续透露出对申办者强烈的防范心理。而—直游说政府放宽对华签证的以英国企业为主,他们希望政府简化中国游客的入境流程,提升英国经济助力。

困于国家发展水平和边境管理政策,大陆护照难以自由通行,也被外界称作是大国中“最不方便的护照”。在亨氏签证受限指数排名中,2013年中国大陆在93个国家中排名第82位,与喀麦隆和刚果并列,排在后面的有黎巴嫩、伊朗、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗。在得分方面,更是被排名前列的欧洲国家甩开4倍有余。亨氏是一家享誉全球的顾问公司,它发布的签证受限指数是亨氏与国际航空运输协会(LATA)根据全球不同国家的公民旅行自由度得出的数据。“要求签证与否,显示了各个国家之间的关系以及一个国家在国际社会中的地位,”亨氏顾问公司在一份声明中说。

伦敦政治经济学院的教授埃里克,诺伊迈尔在一篇论文里谈到各国如何使用签证上的限制,来控制人口在一个全球化世界中的流动:“越穷,越不民主,越容易遭到武装政治冲突威胁的国家,越有可能遭遇针对其护照持有者的签证限制。如果一个国家的国民是恐怖活动的主要犯事者,该国也会遭到这种对待。”

以美国为例的发达国家,在决定给予哪些国家和地区的公民免签待遇时,主要依据经济发展水平和人类发展指数(HDI)两个指标。经济发展水平以人均GDP为具体衡量标准,HDI是由联合国提出的一种综合指标,包括人口预期寿命、平均受教育水平和人均GDP等三个要素。根据新近发布的人类发展报告中,中国香港特别行政区排名第13位,属于人类发展水平“极高”的47个国家和地区之一,而中国大陆排名第101位,属于“中等”类别。

外交学院外交学与外事管理系教授夏莉萍介绍,实际上,目前对旅游经济的需求只存在部分大国中,而诸如非洲的安哥拉和孟加拉以及菲律宾、马来西亚等东南亚小国均对大陆公民存在签证收缩的迹象。“媒体热炒的大陆出境政策受到优待,更多是缘于他国经济发展需求。一旦全球经济回温,目前一些对华签证政策上的便利很可能会经过重新考量而定。”

根据日本政府2013年发布的《旅游白皮书》草案,对东南亚多国放宽旅游签证政策亦属日本“观光立国”的战略调整。日本共同社分析认为,赴日中国游客数量因钓鱼岛纷争而大幅减少,所以日本正在研拟摆脱对中国游客依赖的现状。

虽然日本曾多次放宽对华签证政策,2011年7月还首次向访日行程中包括冲绳的大陆个人游客发放多次往返签证,但目前两国签证仍处于“不对等”状态:相比大陆公民赴日需要有与个人年收入挂钩等要求,日本人来华则享受两周落地签证的待遇。

除了因私护照,大陆因公护照赴日也并非免签。对此,前述日本驻华使馆官员解释称,因公签证并非是同等双向的待遇,日本之所以没有给与大陆因公护照免签待遇,其一是双方对话进行的不够,因公护照的谈判在中日领事磋商会议中谈过多次,至今仍无明显进展;其二是因为两国护照政策的不同,“比如两国拿到因公护照的对象范围不同,日本地方政府官员一般不会持有因公护照,但是大陆的地方政府官员却有,这样很难达到完全对等”。

此外,据《印度斯坦时报》报道,有关中印之间签署谅解备忘录的事宜有望在辛格10月访华达成。而据消息人士透露,印度驻华大使馆曾多次要求印度政府放宽对中国公民签证限制,而且中国向印度发放的签证比印度向中国公民发放的签证要多。

人口众多与素质欠佳
“事实上,免签政策与两国关系是否友好关系并不太大,首要考虑的因素是不会给入境国带来经济、社会、政治等各方面的麻烦。”在这个层面上,前述中国外交部领事司工作人员解释称,中国大陆护照免签困难确有“难言之隐”——即人口太多。“比如,即使中俄政治关系再稳固,多年来俄罗斯对中国也只提供因公护照免签和因私护照团体旅游免签。他们考虑的是,免签后中国公民会不会影响当地就业和经济社会稳定。”2012年9月,俄罗斯远东地区颁布法令,自2013年禁止中国劳工前往此地发展种植业,而此举的重要原因之一便是中国劳工对当地就业的冲击。

同为人口大国的印度在公民签证问题上也遭遇类似的困境。据可查的2011年全球对印度免签(包括落地签)的58个国家中,比中国多出10余个国家均分布于南美洲,例如玻利维亚、多米尼克、海地、牙买加、圣基茨和尼维斯等,发达国家同样并不在列。

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