让司法远离地方利益之困

中共十八届三中全会改革决定中,“推进法治中国建设”占据重要篇幅,其中“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”一句,可谓切中了中国司法积弊的要害。

中国大陆现行司法制度的最大弊病在于司法不独立。法院、检察院在人、财、物各方面受制于地方党政官员,其司法行为也不可避免受制于党政官员,司法公正不能不大打折扣。

治疗这一顽疾的改革措施,第一步便应当是将司法系统改为垂直领导,譬如说,由最高人民法院统管全国各级法院的人、财、物调配;其次是,跨行政区域的案件的一审,由上级法院乃至由最高人民法院的直属分院受理。如此一改,神州大地的司法气象便可焕然一新。三中全会的改革决定,就是朝着这个方向走了一大步。

司法系统的人财物为何要垂直管理?

海内外中华儿女都酷爱包公。人们在敬仰宋代包公的同时,企盼有更多的现代包公出现,但却不知,某种意义上来说,“现代包公”比古代包公难当。

包公的美德,用现代语言概括,是司法公正。古代的司法公正,主要指的是“王子犯法,与庶民同罪”。然而千百年来社会经济情况发生了很大变化,“王子犯法,与庶民同罪”已经由司法公正的主要内容,变成了仅仅是其内容之一。随着市场经济的发展,民事案件的比重已远远超过刑事案件。而在民事案件中,诉讼各方当事人分属不同行政区域的跨地区案件的比重又大大上升。现在的司法公正的新课题,是究竟能否抵制地方保护主义,做到“异地诉讼,一视同仁”。

我有一位老朋友,自小就想当包公,曾任某县人民法院院长,有点清官美名。他给我讲了个亲身经历的故事。有一次县长给他来电话说:“你们法院昨天受理的那桩合同纠纷案件,一方是本县的利税大户,如果他败诉了,就要给对方巨额赔偿,把几百万元划到外省那家公司去,到那时我们县政府发工资的钱都没有了,也不可能给你们法院发工资。你们可得好好做点工作啊!”法院院长心里明白,理亏的恰恰是本县的这家企业,它应当败诉。但是,如果这样依法审判,麻烦可就大了,不仅全院工资受到威胁,而且法院办公楼的修建计划也砸了,人家还要骂县法院胳膊肘往外拐,吃里扒外。有什么办法呢?法院院长只能按县长的意见“做工作”,无非是违心地枉法裁判罢了。

我很同情这位朋友,不是他不想当包青天,而是目前法院管辖制度的束缚使他难以当包青天,难以抵制地方保护主义。三中全会决定要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,就是力图让法院检察院系统免受同级党政部门的影响。

这个案例,又引出下一个问题。

跨区域案件为何应由上级法院审理?

现行司法管辖制度,简括地说就是:山东人与山西人打官司,要么由山东的法院审理,要么由山西的法院审理。而无论哪一方法院审理,都难免有厚此薄彼之嫌。地方法院的业务经费、工资福利均有赖于地方财政,加上干部制度和人际关系,要做到一丝不苟地维护外地企业的合法权益,毫不留情地依法制裁本地企业,的确有很大难度。此事不能苛责法官。既不必大骂法官今不如昔,也不能只靠号召法官学包公来解决问题。解决问题还需要从体制上入手,改革法院管辖制度,为潜在的现代包公松绑。

三中全会决定“司法管辖与行政区划适当分离”,可以由两方面入手。我建议,首先可以改变目前的“民事案件由诉讼一方当事人所在法院受理”的制度,将其改为:当诉讼当事人分属不同地县时,案件不再由其中任何一方所在地县法院受理,而由这些当事人共同所在地区的中级法院受理;如果他们分属不同的地区,则由其共同所在地省级法院受理;如果他们分属不同的省市自治区,则由最高人民法院受理。

地域管辖作上述改变,能够使受理法院超越一方诉讼人及相关部门施加的种种影响与压力。一个县长可以为跨地区案件给县法院施压,却无法给省高级法院或最高人民法院“一点颜色瞧瞧”。同时,由于受理法院的地域管辖权涵盖了诉讼各方当事人的住所地,也就不存在“屁股究竟坐在哪一边”的问题,容易做到“一碗水端平”。这就从制度上有效地维护了法院的公正性,使之免于陷入某一方的地方保护主义泥潭。

当然,在改革后的法院管辖制度中,也不是所有的民事案件都一律要由双方共同所在地区的法院受理。某些情况可以例外,如在签订合同时就已明确选定了争议仲裁地点与审判地点的案件,以及实施标的金额较小的案件等等。

另一方面,还可以从设立跨区域法院或“巡回法院”的方式入手。

由于跨省市自治区案件日渐增多,最高人民法院工作量太大,因而有必要设立最高人民法院区域分院。建议首批组建最高人民法院东北分院、华北分院、西北分院、华东分院、华南分院、中南分院和西南分院,以后再根据情况逐步增设区域分院,并赋予这些分院作为一级法院的独立审判权。分院的经费由最高人民法院直接拨付,人员由最高人民法院统一调遣,定期轮换,不带家属,不受地方控制。

鉴于此,我认为三中全会决定中“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的目标,不妨可以再进一步,考虑“省级及以下”地方法院、检察院都实行人财物统一管理。

这种改革思路,有一些外国司法制度可资借鉴。在美国,分属不同州的当事人之间财产标的额较大的诉讼案件,就是由联邦法院的地区巡回法院管辖,而联邦巡回法院的人、财、物都由联邦最高法院管理。

在现代法治国家里,地方利益的矛盾,可以通过法律手段、司法程序及时予以调整。而中国大陆不少地方法院却染上了地方保护主义,意味着公平、公正解决问题的合法渠道被堵塞了。不时见诸报端的一方诉讼当事人带着本地执法人员到外省市去秘密拘捕、绑架、关押另一方当事人的恶性事件,已经给我们敲响了警钟。地方与地方的矛盾积累到一定程度,就难免要通过非法渠道(包括黑社会的活动和地区性械斗等方式)来解决,走上暴力冲突和国土分裂的道路,市场经济所赖以生存的国内统一市场就将受到破坏,后果不堪设想。与那种可能付出的惨痛代价相比,我们主动改革法院管辖制度的困难就不足挂齿了。

作者/曹思源 北京某民间智库总裁

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