大陆社会救助立法困境

2013年即将收尾,位列大陆人大年度立法计划中的《社会救助法》仍未露面。作为一部旨在保障公民基本生存权,为现代社会中低收入人群和不幸者提供最低安全预期的基础性法律,其立法进程一直充满波折。

与众多市场经济国家早已完成社会救助的立法与制度建设相比,大陆针对社会救助制度的立法不仅起步较晚,而且屡屡陷入僵局。自2005年正式启动社会救助法草案起草工作以来,连续8年列入两届人大立法计划,历经多轮修改并曾公布草案,公开征求社会意见,两度提交国务院审议,但至今仍未获得通过。

但是,立法滞后导致的社会问题却愈发凸显。近年来大陆各地社会救助体系的丑闻频发,包括“开着宝马吃低保”、“流浪乞讨人员在救助站被殴打”、“大学生为获补助被要求演讲比穷”等。

今年9月25日,中共政法委机关报《法制日报》报道称,目前,《社会救助法》已被提上日程,有望12月提交人大进行初审。该消息再度引发各界关注,此番立法进程的提速能否打破各方长期角力形成的僵局,亦备受期待。

缺乏顶层设计令社会救助体系问题频现

10月12日,河南《大河报》报道了一则令人扼腕的新闻。在杭州打工的39岁河南人丁立华被诊断为尿毒症伴肺炎,急需筹钱抢救。但是由于他无医保、无积蓄、无妻儿,无法缴纳治疗费用,令救治工作停顿。

当媒体记者和律师试图帮助丁立华申请社会救助时,却发现,他恰好位于大陆目前构建的救助网的“盲区”。

一方面,在丁立华打工的杭州市余杭区,虽然在2009年就出台了《外来务工人员应急救助办法》,但救助对象是在该区和用人单位签订正式《劳动合同》或《聘用合同》满一年及以上的外来务工人员,临时人员无法享受。

另一方面,在丁立华的老家河南省,虽然有政策规定,重大疾病患者住院一次性花费超过6万元、10万元的,住院费用分别按80%、90%的比例给予补偿。但前提是必须参保新农合,并且在参合地的农合办办理转诊手续。

至于其他社会救助政策方面,民政部规定年龄60岁以上的困难人员可以获得救助,如五保、低保等。《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》则限定了是对流浪乞讨人员的救助,丁立华显然都不适用。

对此,相关领域专家表示:丁立华的窘境,正是大陆社会救助制度整体缺乏顶层设计且没有高位阶法律约束导致的。

与西方发达国家大多选择立法先行,并且已经在法律框架下建成了较为完备的社会救助制度不同。大陆社会救助制度的设计属“被动式”,即出现了某种社会问题后,再出台相关政策治理和应对,从社会保障和福利体系的整体角度进行的前瞻性立法则长期空白。

2012年10月24日,民政部受国务院委托发布最新一份《关于社会救助工作情况的报告》亦承认:大陆现行的社会救助政策虽已基本完备,但与法制化、科学化的要求尚有一定差距,其中最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律,难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。

确实,梳理相关信息不难发现,大陆现行社会救助制度建立的依据基本是各种“条例”、“决定”、“办法”,甚至“通知”等法规和政策文件。导致社会救助主要依靠政府部门的行政手段来执行,随意且颇具主观性。

以大陆社会救助体系中发展的较为完备的低保制度为例,现行最高执行依据是1999年由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》,全文仅17个条款,其粗线条的规定不仅对申领程序、财政投入、审查和监管的规定颇为模糊,还给各地政府在具体执行时留下了大量自由量裁空间,以至于“人情保”、“关系保”一度成为各地普遍现象。

另外,作为长期以来社会救助的主要渠道,目前大陆低保制度由于捆绑了过多的功能已经“超载“,然而教育、医疗、住房等其他专项救助则没有发展起来。

“一旦立法,将快速促进专项救助的完善。”一位相关研究者表示。在他看来,大陆关于流浪乞讨人员的救助制度为专项救助立法提供了经验。2003年著名的“孙志刚事件”令执行了20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》寿终正寝,取而代之的《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》,明确流浪和乞讨不是犯罪,无需强制收容遣送,并鼓励社会与个人救助。

社会救助法难产 财力非主因

“《社会救助法》喊了这么多年,早该出台!”前民政部社会福利和慈善事业促进司司长,现北京师范大学公益研究院院长王振耀说。十余年前,在民政部工作的他就开始参与相关法律起草。

上世纪90年代,第八届全国人大常委会就曾将《社会救济法》列入五年立法计划。然而受立法水平限制和各方博弈的影响,这部法律并没有如期出台,也并未出现在第九届全国人大常委会的立法计划中。

2005年,第十届全国人大常委会将《社会救济法》正式更名为《社会救助法》,并宣布相关部委正式开始着手起草,令该法再度回归公众视野。2008年8月,中国政府网曾发布《社会救助法(征求意见稿)》,公开征集意见。但是关于此次征求意见的情况反馈却没有公布,翌年,草案在提交国务院常务会议审议时,因“有待进一步研讨”的原因,未获通过。

2010年初两会期间,96名代表提出3件议案均要求制定《社会救助法》。当年晚些时候,草案第二次提交国务院常务会议,依然被认为不够成熟,未获通过。

有分析称,《社会救助法》难产的原因主要是受财力限制。认为一旦立法将多类人群纳入救助范围,将大大增加政府的财政投入。而这种“输血式”的投入又是没有回报的,所以政府担心无力承担。

然而根据2012年10月24日,《国务院关于社会救助工作情况的报告》显示,截至2011年底,全国城乡低保对象7582万人,约占总人口的5.6%,截至2012年6月底,全国平均低保标准城市每人每月311元、农村每人每月159元。这意味着,即使全部低保对象按照城市标准支付低保金,年财政支出也不过2800多亿元,在2012年度全国财政收入11.72万亿元中,所占比例不足0.03%。

这一观点也获中国人民大学教授郑功成、中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧、北京师范大学公益研究院常务副院长高华俊等多位社会保障领域专家否定,上述专业人士认为:从受助人数比例方面,大陆社会救助总体水平不高,目前各类受助人口约8000万左右,占总人口的6%-8%,比例远低于欧美发达国家社会救助人数比例。

而从财政支出方面,虽然公开的中央公共财政支出预决算并未将社会救助单项列出,但是据高华俊向媒体透露:“中国各类社会救助,中央财政支出可计算口径约1000亿元,地方支出小于中央,总支出应在2000亿元左右,加上各级政府救灾经费和对棚户区改造及农房改造,不足200亿元,相对于近50万亿元的GDP和十多万亿元的财政收入根本不值一提。”

在各位专家看来,和许多涉及民生的立法与政策难以出台的原因一样,《社会救助法》难产的真正原因不外乎中央与地方、部门与部门、官方与民间的利益博弈。

在很多欧美国家,完备的社会救助体系是由政府和民间公益机构共同构建起来的,救助工作社会化已成惯例。这意味着,大陆制定《社会救助法》时,也必须要考虑官方与民间的权力划分问题,但是从大陆目前各类民间NGO组织的发展情况来看,官方尚未有放权的意向。这同时也是《慈善法》酝酿多时一直未能出台原因之一。

“汇总现有法规”还是“推倒重建”?

今年3月两会期间,再度有7位政协委员提出进一步修改《社会救助法》(草案)的提案。希望推动该法尽快出台。

4月26日,全国人大常委会公布本年度立法计划,《社会救助法》位列其中。9月,全国人大常委会法制工作委员会社会法室召开座谈会,听取专家学者的立法意见。上述消息传出,似乎预示社会救助立法进入快车道。

然而,与媒体比较关注的外部阻力相比,法律界专业人士更关注该法的立法水平。争议之一是:《社会救助法》是将现有法规政策做一汇总,还是重塑社会救助制度。

虽然自2008年公布草案以来,《社会救助法》又经历了多次修改,却再无露面。不过,从前文所提的座谈会上公开的多位专家的讨论内容显示,立法模式的选择至今仍然存在较大分歧。

有的专家建议将国际流行惯例中所属的社会救助内容全部纳入该法,从整体上重塑大陆社会救助体制;也有的建议,制定一个无所不包的大救助法,某些发展并不成熟的救助内容在现实中可能无法推进执行,不如随着社会的发展,成熟一个制定一个。

实际上,不论哪一种模式,在世界范围内都可以寻找到成功例子。英国、日本都是实行“先立法、后实施”的模式,即先颁布一部囊括多类救助的《救助法》,再随着社会的发展不断完善。法国和美国等国家则采取循序渐进方式,不断扩大社会福利体系,直到很晚才将分类补充的公共救助整合起来,形成全局性方案。

“我们的社会救助法十几年出不来,障碍和分歧可能来自内外部多个方面,但是根本的问题只有一条,那就是如何看待社会不能‘养懒汉’的观点。”王振耀说。

部分专业人士对此表示认同。长期以来,贫穷的根源被简单归结于懒惰。社会救助被看做是政府的施舍,因此为了得到救助,相应的要失去隐私和尊严。而北欧高福利国家的现状,更放大了社会保障“养懒汉”的负面效果。令致力“高效社会”的政府难以拿捏社会救助的“度”。这也是为什么在大陆社会保障体系中,以劳动者为对象的《社会保险法》反而能先行出台的原因之一。

在立法中保障公民基本权利同时压缩负面效应,香港经验对于大陆或更具借鉴意义。虽然原因不同,但是大陆与香港地区的社会救助体系构建都起步较晚。1971年,香港政府才正式推出“公共援助计划”,在此之前,民间志愿机构长期承担了现金援助的责任。

由于香港社会保守的自由传统,救助体系更希望强调受助人的能力建设,因此香港社会救助从立法与制度构建上,均与“社区义工”、“就业援助”等制度衔接起来,旨在帮助受助者重返社会。对于骗保等现象也规定了严厉的惩罚措施。力求在帮助弱势群体与“不养懒汉”之间达到平衡。

 

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