信访改革“坚冰”撬动

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信访改革的坚冰终于被撬动。今后,信访部门将不再受理涉法涉诉信访,对非正常进京上访也不再实行通报排名。11月28日,国家信访局副局长张恩玺在新闻发布会上对信访改革作了详细阐述。

一系列改革的推行,意在解决信访面临的困境和难题。目前不少案件终而不结、结而又访,社会上“信访不信法”的现象大量存在,信访工作陷入了“无限扩大、无限循环、无限责任”的不正常怪圈。就信访工作本身而言,由于考核办法不科学,导致地方政府在处理信访时出现了“销号”、“拦卡堵截”等违法行为。

本刊记者从相关途径了解到,国家信访局已经从信访渠道、“非访”通报、督办机制、信访秩序、诉访分离、事项总结机制等方面制定了整改措施,部分已经开始落实。

此外,国家信访局领导已明确表示要推动信访立法,为信访工作保驾护航,并于今年正式启动了信访立法可行性研究。

71%上访有理 60%却要重访

上访者中,无理取闹的从来都是少数。从今年国家信访局组织的两批共21件已交办信访事项的集中督导看,71%的上访是有道理的,14%是有合理成分的,无理的仅占15%。

尽管大多数上访有理,但从国家信访局受理的来信来访事项看,目前重信重访,还是占到了60%。数字显示,有关部门对信访事项,特别是对初信初访的解决没有做到及时、就地和有效。

针对这一现状,接下来国家信访局将推动坚持落实信访首办责任制,对群众的第一次来信、第一次来访,坚持在第一时间、第一地点办理,并努力提高办结率。

今年的重大社会事件中,“首都机场7·20爆炸案”算是“重磅”事件,当事人冀中星起诉东莞市政府不履行信息公开法定职责也于12月6日开庭。此前,冀中星有过长达8年的信访史,但诉求一直没有得到解决,他最后选择以自残的方式引起关注。

类似冀中星这样的行为已引起重视。今年,国家信访局曾就信访面临的突出问题进行梳理,其中一条就是,“到重点地区敏感部位自残、携带爆炸装置等极端行为时有发生”。

根据国家信访局统计,目前信访突出问题主要集中在房屋拆迁、土地征用、劳动社保、涉访涉诉等,这些问题占到了信访总量的70%以上。

此外,集体上访问题也比较突出,部分军队退役人员、企业协解人员、涉众型经济案件利益受损人等利益群众大规模上访增多。

统计称,全国信访总体形势,目前处于“平稳可控”的状态,今年1到9月,全国信访总量下降了2.4%,其中来访人次下降了3.3%,来信上升了2.3%,呈现“信升访降”趋势。

但全国信访的绝对数字仍处于每月60万件次的高位水平。尤其值得注意的是,虽然信访总量在下降,但信访“上行”趋势明显。量的下降主要体现在市县的信访量下降,进京上访人次今年却上升了28.3%,进京非正常上访量一度达到了近7年的极值。

为减少接访压力,在国家信访局下一步工作计划中,畅通和拓宽信访渠道,会是一项重点工作,其中网络信访将会被力推。此次三中全会的“决定”,对信访改革只提了两点:一是涉法涉诉信访改革,第二就是推行网上受理信访。国家信访局今年7月1日开通了网上受理信访,至今平均每天受理1200件。

解决“人情案”、“关系案”

今年5月开始,国家信访局在全国范围内,征求地方和部委对信访工作和国家信访局工作的意见建议。

上级信访部门对下级政府最有威慑力的手段就是“通报排名”,国家信访局过去也对各地的重复进京非正常上访搞过通报排名。但带来的突出问题是,接待来访工作中存在大量“销号”、拦卡堵截的问题,有的地方官员甚至直接用专政手段对待信访群众。

在国家信访收集到的问题中,还存在拿信访做交易的现象。一些地方政府把劝返接回上访群众作为经营性业务“外包”,导致发生了“黑保安”、“黑监狱”等影响很坏的恶性案件。

出现这些问题,一个重要原因是过去考核办法不科学,工作导向出现了偏差,致使一些地方不是把主要精力放到解决问题上,而是放在拦卡堵截信访群众、到北京跑关系上。

现在,国家信访局已经取消了对重复进京非正常上访的通报排名,改为“点对点”通报,也就是说,对于各省份的信访工作,国家信访局直接与各个省份单独对接,对各省份工作一对一通报。这样,各个省份将把主要精力放在处理本省信访问题上,而不用担心排名靠后进京截访。

包括“销号”在内,国家信访局此次还发现信访工作存在不少其他突出问题。例如,目前的信访事项督办存在重复督办、多头督办和人情案、关系案的问题,国家信访局将对督办工作作出调整,实行统筹督查督办。

目前的信访事项终结存在突击终结、程序不规范、终结质量不高的问题,造成一些案件终而不结,结而又访。国家信访局对如何终结已经有了意见,今后所有信访事项的终结审核仍由省级负责,终结案件必须录入全国信访信息系统。

对“拦卡堵截”的问题,国家信访局决定加强接访记录和对办理情况的调查,建立信访数据统计和情况通报集体研究制度,以杜绝拦卡堵截行为。

国家信访局下一步将推动解决信访问题,化解疑难复杂的积案,会把更多精力放在“三跨三分离”信访事项的解决,“三跨”指跨地区、跨部门、跨行业,“三分离”指人事分离、人户分离以及人事户分离。

各地都提出,解决特殊疑难信访问题需要专项资金,国家信访局已就此和财政部进行多次沟通。

推进信访立法

目前学术界对信访的存废之争还在继续,现实中存有“信访不信法”、“信上不信下”的社会现象,这也成了力主取消信访的学者们认为信访是“人治”的佐证。

今年10月28日,《中国青年报》发表了中南财经政法大学法学院副教授张红的文章。他认为应该适时制定信访法,只有具有基本法律性质的信访法来框定信访的性质、权力和范围,才能对“取消信访论”和“强化信访论”之间的分歧予以调和。

张红的另一个身份是信访立法可行性研究课题组成员,这是国家信访局今年启动的项目。今年6月3日,国家信访局局长舒晓琴到南京调研时表示,要推进信访立法工作。

今年以来,课题组已在昆明、成都、广州、武汉分别召开了四次座谈会,31个省份信访部门负责人到会参加。从公开的资料看,信访部门对制定信访法的意见趋于一致。

我国现行信访法规是《国务院信访条例》,该条例于1995年制定,2005年修订。当时为了缓解信访矛盾向中央集中的压力,将信访工作中实行多年“分级负责,归口管理”的原则,改为“属地管理,分级负责”,更加强调基层在解决信访纠纷中的责任。这为日后地方在“接访”中层层加压留下了隐患,有些地方确定了信访一票否决的规定。

制定信访法、改变信访被动局面的呼声日渐强烈。2008年12月,国家信访局就邀请了上百名专家和信访部门负责人研讨,认为信访立法有助于规范和解决信访工作新情况新问题。近几年全国“两会”期间,制定信访法的提案和建议也不断出现。

尽管在国家还没有启动信访立法,广东省已经先行先试启动地方立法,广东省人大常委会今年正式启动《广东省信访条例(草案)》制定工作,并委托三家高校起草。

据中南财经政法大学网站消息,信访立法可行性研究课题组负责人、中南财经政法大学副校长陈小君表示,首先是加快推进立法进程,并明确信访的制度功能,必须把信访制度现在的救济功能改造为现有司法救济的过滤机制、补充机制和疑难案件协调处置机制。

她认为,对信访的定位应该是在宪法和法律的框架下定位,而不应该过分强调其政治定位。在陈小君看来,未来信访立法的重点和难点之一,就是加强信访的责任规制。

“目前信访立法研究已有成果。”12月2日,一课题组核心成员对本刊记者说,但没有国家信访局授权,暂不能公布。

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