中国需要什么样的人口政策?

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2013年11月15日,中共十八届三中全会《决定》提出,“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展”。此前社会所期待的“单独二胎”终于面世,中国的人口政策开始松动。

所谓“人口政策”,一般是指“根据人口增长过快或人口停止增长乃至出现负增长而采取的相应的政策措施”,人多的时候,鼓励少生,人少的时候,鼓励多生。在中国,人口政策基本等同于计划生育,即“晚婚、晚育,少生、优生,有计划的节制生育”,主要的目标就是减少人口出生量,中国的计划生育的独特性更体现在“强制性”。这种强制手段使得中国的计划生育极大的区别于其他国家或地区实施的人口控制或鼓励政策。印度曾短暂实施过强制节育措施,但遭遇强烈反对后被取消,当前世界,以强制节育、罚款甚至暴力执法为代表的人口控制政策,基本上只在中国内地存在。

计划生育的成效与代价

计划生育对中国人口结构、社会风俗等多个方面产生了巨大的影响,堪称翻天覆地。首当其冲就是计划生育的目标——控制人口规模——完全达到。国家统计局数据显示,2012年,全国总人口为13.54亿,自1970年以来,相对于不施加计划生育的情景,中国少生了4亿人(翟振武语),人口自然增长率由1970年的2.58%下降到2012年的0.495%,远低于世界1.17%的平均水平(联合国2005-2010年平均数据)。每对夫妻的平均生育率由1970年的5.8下降到2012年的1.5-1.6。

单论人口数量控制,中国的计划生育可谓“硕果累累”,成就远超印度,后者被联合国人口基金会称为“缺乏人口控制的典型”。然而计划生育的后果是沉重的。强行的计划生育,改变了人口增长的自然状态,使得人口结构从金字塔型转变成橄榄型,现在正朝倒金字塔型转变,数据上体现为,总和生育率持续在更替水平之下。如果维持计划生育不变,总人口规模在达到峰值以后会快速减少,中国人占世界人口比例会持续降低。

同时,我们劳动年龄人口(15-59岁)不断上升,到2011年达到9.41亿人峰值,2012年开始进入下降通道,变为9.37亿人,十年以后,年均减少800万人,并且会进入加速状态。一向以人口大国自居的中国,在快速城市化的今天,各个城市规模迅猛增长,三四线城市回头一看,虽然缺乏建设的资金,更缺乏的可能是人,不仅是入住的人,打工的人也同样缺乏,民工荒、低端劳动力工资持续上扬都显示了这一迹象。

而老年人口(60岁及以上)持续不断地增多,2012年,其比例已达到总人口的14.3%,今年年底将超到2亿人,20年后会达到4亿,将占总人口的25%,这也就是易富贤等学者指出的中国所面临着“未富先老、大国空巢”的未来。

更严重的后果还在于人口结构转变带来的社会问题。上世纪80年代初,中国户均人口4.43人,夫妻双孩或三孩普遍存在,但如今降到户均3.1人。这种人口结构的变化严重冲击了中国传统的家庭结构。首先,独生子女家庭过多,超过1.5亿户,独生子女使得父母富养、溺爱子女,在应对社会竞争的时候,缺乏积极主动的心态,对青年就业率、劳动生产率等均有着消极的影响。其次,夫妻中年失独遭受了巨大的心理创伤,据民政部估计失独家庭逾千万,除开老年丧子、精神空虚等打击以外,养老也成问题。其三,1980年后,胞生的兄弟姐妹非常稀少,不仅哥弟姐妹趋于消失,未来叔舅姑姨也慢慢消亡。

当然,眼下最直接的影响就是男女比例的问题,计划生育的一胎化,在中国重男轻女的传统中,造成男婴比例的迅速上升,终止女婴的妊娠、弃溺女婴广泛存在。这使得中国男性总数要多于女性,近几年出生的男女性别比甚至达到118:100以上,这意味着同龄男性比女性要多出近20%。显然,男多女少带来的社会危机是多个层面的,过多的男性追逐较少的女性,将削弱弱势男性的成就感和安定感,男性犯罪率将提高,贩卖女性会更加严重,社会的稳定性降低。

魏尚进等学者更指出,更多的男性为了竞争相对少的女性,使得他们必须存钱买房、买车以吸引女性,这推高了中国的房价,同时引发一系列社会性问题,亦即民间所谓的“丈母娘推高房价”。虽然城市里的“剩女”很多,但中国眼下更多的是农村里的“光棍”,“剩女”被剩是个人选择,但“光棍”被光却是农村真的没有足够女性嫁给他们。

抛开人口数量控制的合理性不谈,人口控制的不公平随处可见,主要表现在三个层面:城乡之间、区域之间和民族之间。中国绝大多数的城市户口居民实行一孩政策,而绝大多数的农业户口居民可以实行一孩半(第一胎为女,可以生二胎)或二孩以上的政策。

在今天农民工大量进城并且子女随迁就读城市的环境下,城里人和乡下人出现了冲突,城市居民认为他们遵纪守法,只生一孩,但一群超生的乡下人到城里来和他们的子女抢资源,标志性事件就是“占海特事件”,随父迁入上海的外籍女初中生,因为家庭超生无法获得上海户籍,她无法就读上海的普通高中,也不愿就读中职学校,与上海本地市民之间出现了激烈的争论。

其次,同样的农村户口,京沪津苏川渝六省市的农村居民只能生一孩,而辽吉黑浙皖等19省区却可以生一孩半,海南、青海等省区更可以生两孩甚至三孩。

这也体现在民族方面,藏区和少数民族享受优惠政策,可以多生一孩或者不受限制,少数民族占总人口的比例从在五六十年代出现短暂的降低,在计划生育实施后,迅速从6%左右升至今天的8.5%。汉族人为了能享受相应的优惠政策,往往将跨民族通婚后的子女登记为少数民族。

有如此巨大社会影响的政策,实施的过程自然不是一帆风顺,恰恰相反,计划生育之所以饱受指责,主要是因为实施的手段。由于节制生育相悖于中国传统伦理,抗拒计划生育是政策实施的主要阻力,除了几乎可以忽略不计的节育、独生子女奖励政策(每月发放5-30元)以外,已育女性上环、已育男性结扎、强制堕胎、巨额罚款甚至牵牛扒房广泛出现在强制节育的手段中,怀孕九个月时强制堕胎导致母子双亡的情况也时有发生。

近十年,社会舆论也早已统一:计划生育应该立即停止。但强制引产大月份(怀孕7个月以上)孕妇仍然很常见,部分以法律援助来支持生育的人士还受到地方政府的打压。哪怕是放开单独二胎这些小松动(每年多出生不到200万人)也受到层层阻力。

至于超生子女无法落户、办理准生证的繁杂手续、违反计划生育对公民权利的一票否决反而算不得什么大事。时至今天,网友对当年见到的那些让人毛骨悚然的标语心有余悸,“见证怀孕,持证生育”,“普及一胎,控制二胎,消灭三胎”,“一人结扎,全家光荣”还算文明,山东等计划生育执行坚决的省份更有“一人超生,全村结扎”,“引出来,流出来,坚决不能生下来”。

现有计划生育政策的问题

放开“单独二胎”只是人口政策调整的第一步,未来人口政策肯定还要继续调整,并且动作不会太小。现在的问题是,未来的人口政策应该怎么调整,这需要先回答我们面临什么样的危机。

计划生育虽然对中国人影响巨大,但公众对政策实施之初的背景、目标和政策周期已经不太记得了,政策之所以还在发挥作用更多是惯性。

中国的计划生育肇始于70年代末,时值西方石油危机末期,人类社会悲观论的声音渐起,出现了各种资源枯竭、环境负载过重、环境污染等反思声音,标志性的事件就是“罗马俱乐部”的成立及其1968年出版的《增长的极限》。他们具有极端的马尔萨斯主义,认为经济增长不可能无限的持续下去,因为石油等自然资源是有限的,随着人口数量的几何上升,人类社会必然走向“崩溃”。

同样的观点还包括人口爆炸、粮食危机、气候危机等,像气候变化在今天仍然是国际政治中的重要议题,粮食安全等也依然在左右中国的土地、人口政策。

在这种背景下,曾任国务委员、中国计划生育的总设计师宋健在1980年发表了《百年人口预测报告》,预计中国在2050年人口将达到40亿,一举震惊了决策层,这是中国计划生育政策诞生的历史背景。而宋健所用的研究是“自然科学和社会科学相结合”的“人口控制论”,与《增长的极限》所用World3模型对地球和人类系统的互动作用进行仿真有相似之处,都是试图用工具理性去预测未来。

历史表明,《增长的极限》预测的石油最早将在1992年消耗殆尽等多项论断已被事实证伪,而认为人类社会在2015年就达到增长的极限更成为笑柄。以《增长的极限》为代表的一系列观点,事实上否定了人的创造性和主体性,发展的极端一点,人类只有大量灭绝才是解决增长的极限、环境污染的根本路径。

从计划生育的执行细节来看,所谓的少生、优生,在《增长的极限》中体现为“发展中国家应控制人口膨胀,改变粗放型经济增长方式发展”,对应的中国原本应该是城市里多生一些、农村少生一些,发达地方多生一些,而欠发达地区少生一些,这样可以让新生人口获得更好的生活条件和教育水平,但事实恰恰相反,中国实行的计划生育恰好是越穷越让多生、越发达越富裕越要控制规模,与其优生的主张背道而驰。

事实上,妄图以预测人口发展的趋势来为人口政策做决策依据本身就有很大的风险,这个时候,未经充分讨论和意见吸收,根本不应该仓促实施如此巨大规模的社会政策。

更何况,尽管人口规模连年上升,农业从业人口和耕地规模连年下降,但技术进步、劳动生产率的提高远远超过计划生育实施之初的水平,中国的粮食产量和人均粮食占有量是逐年上升的。粮食危机并未出现。时代变迁带来的情景变化,可谓沧海桑田,远非静态的模型预测所能预见的。

同样,中国遭受的资源消费过多、环境污染(如碳排放)等指责,其主要原因并非人口过多,而是中国市场经济中的计划之手扭曲了价格,造成粗放式经济增长,滥用了生产要素,其同样造成土地浪费、劳动力报酬低迷,这些才是中国粮食安全的潜在威胁。

从国际关系和国际政治来看,控制人口更是削弱一国能力的最佳利器,全世界多数的发达国家都在鼓励人口增长,美国人口更是在发达国家中一枝独秀,保持了人口增长,已经突破了3亿大关,成为世界第三大人口大国。纵观全球各国,中国的人口仅仅是总量可观,但无论人口密度、平均受教育水平、人均GDP、人均资源消费、人均环境污染等多个方面来看,中国都不应该成为人口控制的对象。

更进一步,对中国来说,如若不是13亿人的消费市场、9亿的劳动力供给,中国有什么理由能维持这么多年高速经济增长?又有什么理由能成为世界第二大经济体?在这种情况下,控制人口,基本等同于自己画地为牢。

中国需要什么样的人口政策

中国人口政策并非没有问题。独生子女虽然不一定优养,但有很大可能被优养,但优养却未必是“好”的养育,文化教育、道德思想等都有着很大的改善空间。农民市民化带来的人口迁移和地区分布也需要相应的政策去应对,国际移民日渐流行,移民政策也面临挑战,如广州市的数十万“黑人”。除此以外,还包括计划生育的诸多后遗症,如计划生育政策的退出,失独家庭、独生子女家庭的养老与人口心理问题等。

以放开“单独二胎”为例,原本是计划生育退出的一个缓冲政策,但其本质却变成因为我的父母有兄弟姐妹,所以我就不能有兄弟姐妹,变得越发荒唐。这种荒唐贯穿了中国的计划生育政策的整个过程——政策实施均是政府自说自话,缺乏程序正义、没有法律依据。

计划生育的实行是以1980年9月25日公布的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》为标志的,没有全国人大和国务院层面的法律法规的支持,国务院层面的行政法规直到11年后颁布了一部《流动人口计划生育管理办法》。

虽然计划生育经过全国人大写进了1982年的《宪法》,但在现有的法律框架下,宪法是不可以直接引用。全国人大层面对计划生育的立法直到2001年才以《人口与计划生育法》的形式颁布,随后《计划生育技术服务管理条例》《社会抚养费征收管理办法》《流动人口计划生育工作条例》在该法的支持下相继颁布,并称“一法三规”,构成了计划生育的法律体系。

这些法律、法规与规范性文件本身存在着巨大争议,法律明确计划生育是“鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女”,但实施的时候,又存在征收与惩罚。社会抚养费的征收与使用是一团乱账、计划生育手术的滥用及其巨大的社会成本、流动人口计划生育对当事人带来的巨大不便,都需要重点检讨。

总结上述教训,我们可以得出,一个良好的人口政策应该满足三个条件:第一,方向正确,不压抑人的正常需求;第二,程序正当,保障当事人的基本权利不被侵犯;第三,正向激励,并以经济奖励、理念倡导为主。

因此,未来的人口政策,应该还生育权于人民,不以任何强制手段限制人的生育需求,并根据人口发展状态调整对人们生育意愿的鼓励与否。在这个基础上,人口政策的调整应该在充分的社会讨论的前提下,以合理的法律程序来调整。最后,调整的手段应该通过经济奖励、补偿和理念倡导来完成,这个可以清晰地显示出政策的成本,而不是以罚款、强制来完成,后者不但让当事人承担了政策成本,还侵犯了公民权利,有悖于现代政治文明。

作者/聂日明   《凤凰周刊》

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