大陆信访制度低效能困境

 

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在国家信访局来访接待司门口聚集的人群

在中国的政治叙事中,发端于战争年代、完善于革命和建设年代,却在改革年代面临诸多挑战的信访制度承载了中共增加政治认同、增促社会团结的理想设计,是贯彻群众路线、处理人民内部矛盾乃至防范官僚主义的基本方略,成为中共基础性的执政资源,在国家治理体系中占有独特地位。

当前,国家治理处于一个承启阶段。一方面,中共依法治国、依法执政,按照科层制打造了较为完善的国家机器,积累了执政的强大物质和技术基础;另一方面,执政环境日益复杂,在西式话语强势、传统话语兴起的同时,政治话语却日益逼仄,执政资源面临流失危险,这迫使人们追问这套制度体系的有效性和可持续性。

大约30年前,在“文革”结束后中国社会千疮百孔、历史遗留问题成堆,而法律体系极不健全、司法权威严重不足的背景下,信访制度充当了权利救济的便捷通道,国家得以“拨乱反正”,冤者得以“平反、落实政策”,社会秩序得以快速恢复。大约20年前,随着改革的深化和转型的加速,一些长期积累的矛盾通过信访渠道大量涌现出来,全国信访总量连续十多年呈攀升态势,信访洪峰逐步形成。大约10年前,拜孙志刚事件的溢出效应,千夫所指的收容遣送条例废止,信访总量也蹿至历史最高,在对信访制度存废、藏否的争论中,新版信访条例颁布,以排名、考核、通报为特征的压力式信访治理模式上位,劳教制度、“学习班”等被滥用,信访量不断攀升的势头得以遏制,信访困局却并未得到根本缓解,国家治理陷入“访”务窘境。

新的“访”务时代?

信访作为牵动方方面面的国家基础性的治理制度,一直处于存废、改革、调整的风口浪尖上。由于信访制度吸纳了过多的社会矛盾,它实际上承受了整个社会治理低效和失灵的代价,制度化地缓冲了社会矛盾对整个社会的冲击。因此,信访存续的必要性和改革的紧迫性比过去都要强烈。

中共十八大,尤其是十八届三中全会后,执政理念得到进一步调整和优化,新一代领导人着手对信访制度进行调整,力图再度释放信访制度的活力。国家信访局从2013年2月不再对各地进京重复非正常上访数量进行排名通报,改为“点对点、一对一”,只让各地知晓本地的“非访”情况,收到了社会各界比较积极的反应。提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。涉法涉诉信访不属于行政信访的受理范围人所共知,信访部门亦有排除此类信访的一些规定,近几年也有地方实践过另建涉法涉诉接待中心的做法。但此次中央切分涉法涉诉的主张更为坚决。提出实行网上受理信访制度,即建立以互联网为依托的全国网上信访受理平台,引导群众多上网、少走访,让“数据多跑腿,群众少跑路”,试图以网上信访分流和缓解实体上访。实际上从去年7月1日起,国家信访局就全面放开了网上投诉受理。尤其是广受诟病、越来越多地用于维稳的劳教制度被废止,甚至所有在押人员被统统释放,“大赦”力度空前,彰显了中央倡行法治的决心和力度。

2月25日,中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,就信访治理提出了较为系统的主张,除了阐释十八届三中全会关于信访制度改革的基本精神及重申和归纳近几年的一些治理手段外,尤其提出对越级访要“不接待、不支持、不受理”,对缠访闹访、以访谋利、违法滋事等行为要依法处理和曝光。

由于信访制度与国家其他制度、尤其是治理制度具有较大的关联,信访制度的改革与调整与整个国家治理体系息息相关。因此,信访的制度变革要与整个国家的制度变迁协调进行,而不可能单兵突进。另一方面,在既有的制度框架下,更大程度的信访治理创新会为完善国家治理体系打下更好的基础。于是,对信访治理的困境、理念、内容、手段等问题做深度的思考非常必要。

“法治理念”及其限度

倘梳理一下近30年来中国斑驳陆离的社会发展历程,“法治”无疑是色彩较为浓重的一笔。

上世纪70年代末,刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治,拉开了以举国体制推行法制的帷幕。法律实施的前提是法律的普及即法律为公众所周知。在拨乱反正告一段落后,从80年代中期开始,中国政府决定用五年时间在全民中开展法制宣传教育。“一五”结束后,五年一个周期的普法活动持续至今,成为世界上罕见的国家行动。立法与普法是一个相辅相成的过程,由于秉持“粗放式立法”的偏好,法律文本以极快的速度批量生成。

2011年,“中国特色社会主义法律体系”宣告形成,从理论上解决了有法可依的问题。但由于对工具性、技术性的片面追求,导致这套法律体系缺乏应有的历史、文化视野,基础较弱,从而与现实生活形成了深深的抵牾。这在使中国用尽可能短的时间获得与西方国家在表面上一样完整的法律体系的同时,也在这个法律体系与现实社会之间留下了深深的鸿沟。

所以,尽管中国的法治环境逐步改善,法治理念日益深入,法治文化渐趋普及,公民依法维权的意识、政府依法行政的自觉性都有了很大提高,但信访这一权宜性、行政性的救济手段较司法反而更受到人们的认同。同时,由于法治尚未成为社会生活的支配性原则,法律与道德、情理乃至合法与非法之间都有一些模糊地带,在与政府的博弈中,访民也会机会主义地利用法律知识及其漏洞,形成“维权”势态让政府尽显尴尬。常常有人给一些缠访户贴上“法制观念淡薄”的标签,这是不确切的,从工具意义上说,一些访民对与自己有关的法律条文研究得非常细致,熟知程度远超司法部门,形成博弈优势。

这就导致了一个后果,在法治原则的挤压下,信访治理的手段不断萎缩。比如,劳教制度的废除可能导致社会治理的进一步空白。虽然劳教制度丧失法律正当性,但这种制度所面对的社会治理对象却依然存在。近期,媒体披露河南一些地方在原劳教场所挂牌“训诫中心”以变相羁押访民,属于无奈之举。2003年,收容遣送制度废止后导致城市流浪人员和当年信访量的蹿升,造成对城市和社会管理的巨大困扰。

依法治国是我们的治国方略,但也要看到,依法治国也具有阶段性,对社会事务处理的法律化需要一个过程;同时,法律制度也不是衡量社会治理的目标和手段的最高或唯一标准,执政党治国理政的主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求。考虑到地方政府往往运用劳教手段维稳、截访等,劳教废止可能会带来连锁反应,在解教人员中形成一定规模的上访浪潮,要求“平反”、“恢复名誉”或“国家赔偿”,进而造成新的社会风险。

“政治原则”及其价值

信访制度在中共执政资源体系中占据重要位置,从建立伊始就处于调整国家与社会之间关系这一枢纽位置,是一种“中国式的纠纷解决与人权救济”及“权力上下运行及相互监督”的特殊机制。它一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计,以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”;另一方面又回应民众的需求,形成了一个类似政治机会的结构,以满足民众政治参与乃至利益表达的要求,藉此中国共产党形成了“党-政-民”的社会治理结构,成功完成了对社会的整合。

尽管一些学者认为中国古代也有类似的直诉或上控制度,现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置,但仅就其负载的独特政治功能来说,信访制度确实是当代中国独有的:它不但具有深厚的传统权威情结,也具备了现代民主意识的萌芽;不但是克服官僚制度弊病的手段,更是民众政治参与的通道。

由于信访所具有的政治属性,建国以来中国的政治变迁和社会转型必定在其身上投下了深深的印痕。国家主导下的动员型信访体制与建国后此起彼伏的政治运动叠加在一起,构成了那个时代的政治生态,动员型信访有效发挥了政治治理功能。正是由于高度的政治化,当“文革”结束、总体性社会松动的时候,动员型信访的政治色彩也迅速隐退,在过去年代里一度萎缩的权利救济、冲突化解等功能不断恢复、反弹甚至“井喷”。

信访的去政治化过程伴随了国家治理方式的变迁。政府受“有限”、“责任”、“服务”、“法治”等的规制,导致政治动员和号召能力下降。与此同时,单位制的解体、个人权利和利益的彰显、法律话语的不断深入,共同促使信访的动力机制由国家转向了个人,动员型信访向自主型信访转变。

在这种情况下,国家不再鼓励而是防范民众的信访尤其是来访,信访不但不能承载政治动员的功能,反而成为被治理的对象。于是,政治说教成为了要被唾弃的东西,民众更加注重物质利益,地方政府自恃拥有雄厚的财力而恣意实践“用人民币解决人民内部矛盾”的理念,并越来越多地运用市场化、技术化的原则来应对信访问题。信访的去政治化使这一独特的社会治理方式失去了方向、出现了真空。

这就为民众的反向政治动员留下了操作空间:基于群众路线的精神,访民利用信访通道进行政治参与是天然合理的,也是《信访条例》所予以保障的,毕竟,(基于群众路线的)政治原则是高于(基于行政程序的)法治原则的,信访救济渠道的经济性、便利性、权威性反而在司法制度之上。对于“越轨”的信访行为,如果其政治正确,就常常无法进行治理,地方政府只能用无原则的“维稳”原则来规制民众的行为。在这种情况下,“政治”来源于下面,自发的政治动员来源于底层,开放、扁平的互联网则成为了意见自由市场。

“民粹主义”及其风险

信访制度是极其重要的“底层设计”,在创立之初就被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台。以毛泽东本人的秉性,他对中共建政后的官僚体系抱有深深的警惕,他所假想的所谓“修正主义”、“资本主义复辟”也是以这个官僚体系为载体的。同我们今天熟悉的信访制度不同,信访制度最原初的功能是政治动员和社会参与,通过这个信道人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次,以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,从而使政权的运作始终处于鲜活状态。

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