中国环保立法的尴尬

“我们要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战。”这已成为今年中国政府工作报告中针对环境问题最为振奋人心的表述。但是,中国环境治理一直面临的立法和执行难题,并不一定会因为一句“向污染宣战”而改变。

决策者往往在公众舆论压力下才有立法修法的决心,但转型中国的特殊性在于,任何与政府公共决策有关的议题,社会舆论往往都会转为对政府能力甚至合法性的质疑,从而出现“意识形态”论争淹没解决之道探讨的局面。即便最终能够弥合共识,真正的决策也需要政治领导人的自上而下的施压,而这一条件,往往又是需要一些特殊的偶然事件促成的。《环境空气质量标准》的修订过程,就是这一困境的真实写照。

随着中国“向污染宣战”的指令开始从上到下执行,类似情况很可能再现。回顾《环境空气质量标准》修订的历程,也许能对决策者、专业人士和普通民众有所借鉴。

2008年,中国新成立的环境保护部着手修订《环境空气质量标准》,拟增加PM2.5等监测指标,多次广泛征求意见。但此后的三年里,修订工作进展十分缓慢,甚至在一段时期内处于停滞状态。直到2011年11月,新国标二次公开征求意见,首次提出将PM2.5纳入国标。2012年2月,国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》,PM2.5等写入“国标”,纳入各省市强制监测范畴。2012年3月2日,新修订的《环境空气质量标准》正式发布,PM2.5作为一般评价项目被纳入标准体系,仅4个月就走完政策全过程。前后两个阶段的工作进展为何有如此巨大的差别?回溯整个过程,可以发现,这很大程度上得益于一次偶然事件——PM2.5环境争议事件。

从美使馆的数据披露到中国政府的消极应对

2011年10月中下旬,一场突如其来的灰霾笼罩北京城,没有官方预警,也没有事后解释。美国大使馆自测的空气质量PM2.5(可入肺颗粒物)指数达到美国国家环保局认定的“非常不健康”、“危险”级别。社会名人潘石屹在微博上发布的美国使馆的空气质量监测数据,评级为“有毒害”,这与北京市环保局“三级轻微污染”的监测结果严重不符。两天内,这张截图转发近五千次。

原本这只是一次个人行为,然而,却因为事件中包含了“潘石屹”、美国大使馆和北京市环保局的空气质量指数“打架”、“微博”等吸引眼球的元素,使得事态如同滚雪球一般发展。

其实公众之所以对雾霾问题如此关注,完全是基于个体利益和主观感受,出于对生活环境和身体健康的担忧。公众在信息分享的过程中,获得了“PM2.5”、“霾”、“AQI”等新的知识。但是,参与者的诉求不尽相同,有对自身健康状况的忧虑,也有对PM2.5监测数据的呼吁。公众的意见缺乏有效地整合,是一种个体的自发参与,也是一种“无组织化”的参与。随着围绕空气质量的争论不断升级,公众渐渐流露出对于政府数据的质疑。

当时北京市环保局的态度是,其公布的数据都是真实的,美国使馆在一个点的监测,与环保局监测网得来的数据在科学性上毫无可比性。北京环保局公开表示,“质疑美国大使馆数据的准确性”,“数据不能看别人‘眼色’”,“监测数据不能随意公布”。

这样的应对方式显得极为强硬,直接将一个环境问题上升为意识形态问题,或者说是政治问题,刻意强调美国大使馆在整个事件中的作用,甚至指责美国大使馆的监测行为是“干涉中国内政”,试图转移问题的焦点。

但政府要建立公信力,最重要的就是不隐瞒或淡化坏消息,并能有效地回应公众的期待。政府将空气质量信息这一本不属于保密范畴的信息加密,造成了“信息真空”。北京市环保局的消极应对方式因此成为点燃公众不满情绪的导火索。

国民情绪从此走向众声喧哗

加上当下中国处于经济社会转型期,各种潜在的社会矛盾凸现,既有与新生的矛盾和问题相互交织,甚至相互激化。公众对社会和政府的不满情绪由来已久,尤其是面对生活环境恶化的问题时,对社会的满意度和生活的幸福指数普遍较低。长期的不满情绪在社会中蓄积,形成了一股“民怨”。

单一事件引发的公众情绪往往具有极强的传染力。事件的直接参与者通过情绪的宣泄,使一些“非直接利益相关群体”受到感染,并参与到事件中来。而且,环境空气质量的议题直接关涉每个人的切身利益,更容易获得公众的认同。

当这一社会问题注入国民情绪,就使得问题的焦点逐渐偏移,公众的注意力不再是关注于自身的健康,甚至是不再是空气质量这一环境议题本身,而是对政府应对能力、公信力,甚至是合法性的质疑。议题的发散和偏移,使PM2.5议题本身的重要性退居其次。

原本局限于网络平台或是专业群体之间的PM2.5问题由此增加了大量参与者,随着影响范围的扩大,冲突对立的局面也不断蔓延。

当PM2.5等环境议题从专业问题逐渐演变为公共问题后,复杂问题简单化,多维议题变得单一,经过媒体过滤的信息成为公众各自为战的源头。空气污染问题曝光后,在公众眼中,PM2.5和雾霾似乎是等同的。有专家指出,“霾的问题不只是PM,还有更关键的臭氧和VOC。笔者担心,PM热了,有关部门只重视PM,不重视臭氧和VOC了,空气污染问题会更严重”。于是又有人开始质疑官方专家的可信度。

在此过程中,在一些“粗暴站队”或者“简单标签”式的舆论引导下,群体的分化较为严重。不同群体是基于各自的不同的话语场所形成,由多重角色、多样媒体和多种话语构成。许多意见领袖没能以统一的声音说话,“七嘴八舌,话语十分偏激”。

尤其是公众将PM2.5问题从单纯的环境议题上升为围绕政府公信力的政治性议题后,原先的社会问题逐步意识形态化了,政府和社会形成了两个相互排斥的舆论场。公众对政府质疑、否定、乃至冲突的态度,迫使政府的抵触情绪日益增加,加剧了政府和社会的二元对立,裂痕不断扩大。

专业人士推动社会共识的形成

议题的发散与偏移,以及冲突的扩散,导致了不同群体间,特别是政府与社会间长时间的僵持状态,使环境问题难有合适的解决对策。这迫使一些真正致力于改善环境空气质量的环保人士及环保组织开始反思,并调整策略,与政府互动。

比如,以自然之友、达尔文求知社和公众环境研究中心等为代表的环境NGO不再简单批评政府,而是主动地在政府缺位的事务上“补位”。由于政府迟迟不肯发布空气质量的监测信息,所以,多家环保类NGO联合发起了一场名为“我为祖国测空气”的环保活动,在北京、武汉、郑州等地组织数十名志愿者到街头、公交车、餐饮业单位等公共场所开展空气质量监测,并实施发布监测数据。

正如马云所说“特权阶级他们有特权的水,这次没有特级的空气了,他们回到家同样会面临老婆孩子的指责,我们需要考虑的是什么样的行动”。这一活动促进了原本已发散的议题重新收敛,也触发了社会各界的“共同体验”,为这一议题最终进入政策议程创造了条件,真正将政府和公众的注意力重新拉回环境议题上,也给专家们提供了畅所欲言的空间。民间的监测数据既对环保部门造成了一定的压力,同时也让政府更深刻地意识到了环境问题的严峻程度。但这对环境问题的最终解决而言,还只是其中很小的一步。

环境保护是环保部门的核心职能,但中国的环保问题一直面临着“九龙治水”的部门利益问题,修订环保方面的法律,社会共识的形成,仅仅是在强化环保部门的合法性,进而弥合了政府与社会之间的裂痕,为政策窗口的开启创造了条件。但“去政治化”的过程却仍没有如此简单。

乌尔里希•贝克在论述“风险社会”时曾经运用过一个比喻“饥饿有阶级之分,烟雾却是民主的”。环保NGO更愿意成为环保部门的合作伙伴,从而获得更多的自主空间并推进社会合作的发展,那么真正的决策者是否愿意这样做?

政策窗口开启还需要领导者的意愿

如果没有政治领袖人物的“趁热打铁”,助推政策议程显然是不行的。2011年11月15日,时任国务院总理温家宝在会见参加2011年中国环境与发展国际合作委员会年会的外方委员和代表时说到:“在高速发展的过程中,环境污染日益成为我们的突出问题。减少污染,既要加强治理,加快推进经济结构调整,又要切实加强环境法制建设,还要努力改进监测手段,提高监测水平。我们要重视完善环境监测标准,逐步与国际接轨,使监测结果与人民群众对青山绿水蓝天白云的切实感受更加接近”。

当中国总理以政府最高领导人的身份表达对空气质量问题的关切,并提出未来的目标的时候,对于环境政策的制定部门造成了一定的压力,也预示着《环境空气质量标准》的修订势在必行。此后,修订工作进度日益加快。2012年2月29日,国务院常务会议上同意发布新修订的《环境空气质量标准》,中央政府开始部署加强大气污染防治的工作。2012年3月2日,新修订的《环境空气质量标准》正式发布,PM2.5被纳入标准体系。在其后召开的中国“两会”上,PM2.5监测首次写进政府工作报告。至此,《环境空气质量标准》修订工作的政策过程才画上了句号。

而执行情况如何呢?今年中国“两会”时的雾霾也许很能说明问题。

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