云南边境游重启内幕

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2014年2月的中越边境云南河口口岸

时隔八年,云南再度打开通往境外的便利之门。自2013年底开始,大陆游客可以凭身份证申办云南多个市县3个月一次出入境有效的《中华人民共和国出入境通行证》出国旅游,这让前往东南亚国家的不少边境口岸再度热闹起来,

“情况比以前好了许多,但办证手续比以前复杂,而且只是一次性的,旅游费用也比以前高。”云南省德宏州瑞丽市的一名导游说,“要赶上此前的旅游盛况,市场的培育还需要很长时间,同时也期望国家政策长期稳定。”

中缅边境游曾是德宏等大陆边境地区非常重要的旅游产品。上世纪90年代,瑞丽境外一侧陆续出现赌场,引诱大量大陆公民通过其出境参与赌博,带来严重的社会治安问题。为了应对这些问题,中国公安部于2005年发起声势浩大的“禁赌人民战争”,停止了诸如德宏等地区的旅游异地办证业务。

这项政策的停止使得边境旅游产业的发展受到重创,也对中国与所接壤国在边境地区的旅游合作、跨境经贸及其他服务业造成影响。近年来随着边境禁赌形势的好转,外界不断呼吁中国有关政策应及时调整,重新审视边境“一日游”。不过,由于在与中国接壤的缅甸、老挝和越南边境,双方民众以偷渡方式往来的情况仍非常普遍,因此中国目前的边境游政策还需要因地制宜进行改善和调整。

境外赌场围攻中国

为促进与周边国家的边贸和旅游事业的发展,中国政府先后批准在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、海南、云南和新疆等8个边境省区开展了与俄罗斯、蒙古、朝鲜、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、缅甸、老挝和越南等毗邻国家的边境旅游业务,开通57条线路。

边境游给边境地区带来了良好的经济推动作用和社会效应,但也给中国政府带来许多管理难题。2003年前后,中国周边几乎所有国家大兴赌业,以中国人为主要消费对象的赌场“遍地开花”。

其中以缅甸北部和金三角地区最负盛名。随着毒品成为千夫所指的风险行业,许多地方民族武装和军阀不得不重新寻找赚钱的途径——利用自身“高度自治的特区优势”和“拥有军事武装势力的机会”发展赌博业。时移世易,缅甸勐拉、果敢和迈扎央等位于中缅边境、遥远山区的地区,出现了一座座繁华的小城,当地人笑称“是大陆赌客帮建的”。

为了改变“境外赌场围攻中国”的局面,中国政府从2003年开始在沿边境地区展开禁赌活动,取缔境外赌场在中国境内的各种联络点和办事处,并向边境线上派驻军队。2005年中国公安部迫使103家边境地区的境外赌场停止营业。“当时由于没有更有效的防范措施,中方想釜底抽薪,彻底断掉赌场客人的主要来源,于是下令关闭了中缅跨境旅游业务,逼迫勐拉关掉全部赌场。”一位来往中缅两地的商务人士称。

但这样的努力并没有一招见效。赌场经营者们不断转战缅甸边境各地,比如转移至老挝的磨丁经济特区和金三角经济特区。但随后就发生了磨丁特区大量中国赌客因欠债而被扣押、敲诈、致残甚至被杀害的案件。

边境企业渴望开禁

中国禁赌专项行动自2003年逐步实施,不少境外赌场开办地国家对此也纷纷表示支持,但该行动也给边境地区带来经济上的影响。

“中国这边的酒店入住率一直下滑,一些旅行社陆续倒闭,没倒闭的也被迫大量裁员。”云南西双版纳州的一名旅行社人士表示,“其影响范围非常广,所有涉及国家也都很着急,反复呼吁中国重新开放边境游。”

据悉,俄罗斯滨海边疆区、阿穆尔州和布拉戈维申斯克市多次要求中方采取措施改变局面,尽快恢复边境旅游的正常秩序,并承诺将协助中方开展禁赌工作;2006年2月,越南广宁省政府代表团到访广西时也表示,中方如果恢复边境旅游,越方将严格按照有关要求,绝不带中方游客进入赌场以及其他不允许进入的娱乐场所。

旅游大省云南边境线长4060公里,与缅甸、老挝和越南三个国家接壤,多年来一直是边境游热点区域。上世纪90年代中后期,云南省西双版纳边境旅游发展势头十分强劲,一度包揽云南边境旅游2/3的业绩。西双版纳州金孔雀旅游集团有关人士表示,以往每年到西双版纳的游客都在200万人次以上,其中90%以上都会前往缅甸的勐拉。停止边境旅游线路后,出境到勐拉的中国游客数量几乎为零。

2006年全国政协第十届全国委员会第四次会议上,来自云南省西双版纳州的11名政协委员提议要求“尽快启封打洛口岸”。中国公安部随后书面答复称:“在一些边境地区境外一侧,基本没有什么旅游项目,这些国家为发展本国旅游事业,通过博彩业、色情产业等吸引我国公民出境旅游,从而带动边境地区境内境外住宿、餐饮等行业的发展繁荣。因此,边境游虽然在一定程度上刺激了边境地区的经济发展,但这种经济繁荣是一种不正常的经济形态。”

西双版纳州的一名边境管理人士认为,这样的“封关”政策只能治标而不治本,从长远看,云南的边界没有什么天然的阻隔,“封关”起不了作用。“不让异地办证影响到赌博、贩毒的是少数,连累受害的却是大多数。如果既对黄赌毒采取高压的打击势头,又对正常的交往通商给予必要的政策倾斜,效果会好得多。”

开放与管理仍需协调

在多方呼吁和重重压力下,加上境外赌场为所欲为的态势有所遏制,中国政府逐步对全国的边境旅游业务松绑——2011年1月,云南省河口口岸、麻栗坡天保口岸恢复边境旅游异地办理出入境通行证;2013年上半年,广西北海、防城港、崇左、百色4个城市的6个口岸重启边境旅游异地办证业务;2014年2月4日,公安部、监察部和国家旅游局等14部委下发了《关于规范边境地区边境旅游异地办证工作的意见》。

最大的举动来自云南省。中国公安部、国家旅游局联合批准保山、文山、红河、西双版纳、德宏5个州市自2013年12月16日恢复边境旅游异地办证,包括前往缅甸、老挝和越南边境旅游线路共13条,全面涵盖了水陆空口岸。同时,重启的异地办证政策也有所扩展——云南边境旅游由过去省内游客可以办理通行证出境,变为全国各省市、自治区凡是已经开展按需申领护照的州市和地区的游客,均可通过旅行社代办旅游专用的出入境通行证。

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作者/于海文

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