中国逆向城镇化风险

2013年11月5日,北京市城市规划馆展出的北京城市模型。

3月16日,中国政府公布了一份雄心勃勃的计划——《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。在这份广受瞩目的文件中,中国政府设定了远大的目标:到2020年,将城镇人口再提高1亿人,同时大幅度提高城市公共服务均等化水平。

值得关注的是,这一通过政府有形之手规划出来的城镇化,引导人口往中小城镇迁移,而非移居大城市,与市场走势逆向而行,是一条与世界通行规律相反的城镇化路径。

城镇化路径之争

从1978年开始计算,中国的城镇化进程迄今已经35年了,经历了人类历史上规模最大的人口迁移潮。到2013年,城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,城市数量从193个增加到658个。

但受户籍制度影响,城镇常住人口中有2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,城镇内部出现新的二元矛盾,农村留守儿童、妇女和老人问题也日益凸显。

面对这些问题,中国决策层提出“新型城镇化”的概念,强调“人的城镇化”。事实上,对于城镇化如何走下去,学界早就有过道路之争:大城市派主张人口集聚于大城市化,中小城市派主张发展中小城镇,就近城镇化。在2013年年底召开的中央城镇化工作会议中,决策层采行了发展中小城市就近城镇化的路径。

此次《规划》对上述路径进一步细化,明确以户籍作为指挥棒,引导人口往中小城镇转移。“今后七年内,将全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”

按照《规划》中的表述,大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求,但最高年限不得超过5年;特大城市可采取积分制等方式,设置阶梯式落户通道,调控落户规模和节奏。

《规划》中提出的“三个一亿”的目标也是这一思路的体现。所谓“三个一亿”,是指实现1亿左右的农业转移人口在城镇落户;通过棚户区和城中村改造,改善约1亿人的居住条件;引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。为此,《规划》明确提出, 把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。

但在现实生活中,这一行政主导的城镇化思路面临的最大挑战是,人口流向与决策层所期望的截然相反,不是流向中小城镇,而是拥入大城市。国家卫生和计划委员会发布的《中国流动人口发展报告(2013)》显示,2010年第六次人口普查时,出生于1980年以后的新生代流动人口已经超过流动人口半数,总量达1.18亿,其中超过七成希望落户大城市。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令曾公开表示,中国城镇化人口主要流向了东南沿海和大城市、超大城市,恰恰没有到小城镇,特别是没有到中西部的中小城市。上海理工大学的报告也指出,流动人口的实际流向以大城市密布的东部沿海地区为主,吸纳流动人口最多的区域为长三角、珠三角和京津地区,2009年共吸纳跨省流动人口3663.5万人,占当年跨省流动人口总量的82.6%。其中吸引力最高的是北京,为31.56%,其后依次是广东、上海、浙江。

从过去30年的城市化实践来看,中小城市就近城镇化的道路并不成功。上世纪80年代以来,中国小城镇遍地开花,1985年仅有建制镇2851个,1992年增加到14182个,增长了约5倍。其后,中央政府明确提出小城镇战略,但数量众多的小城镇并没有成为吸纳、转移农村人口的主力,最后承载大量流动人口、提升中国城市化率的还是大城市。1980年,中国只有51个城市人口超过50万,截至2010年,中国658座城市中,人口在50万以上的城市达到278个,人口规模占全部城市化人口的50%以上。

发展中小城市的城镇化道路也不符合经济规律。经济学家李迅雷认为,这一城镇化思路实际上是过去均衡发展战略的延续,已被实践证明是无效的。实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等诸多均衡发展战略十多年后,中西部地区的投资增速远高于东部地区,但其财税收入在全国的比重却不断下滑;与此同时,北京、上海的人口增加了50%以上,出现了行政力量往西、市场往东的格局。

国家统计局的统计数据显示,每一单位固定资产投资,在中西部和东北地区带来的GDP产出普遍低于1.3个单位,而在东部地区普遍高于2个单位。李迅雷认为,如果一个经济区域固定资产持续高投入,却难以带来相应的税收和就业增长,其后果必然是高负债和人口流失,这样的经济发展模式也将难以为继。内地三四线城市纷纷出现的“鬼城”,对于上述论断,就是一个很好的印证。

谁来城镇化埋单?

事实上,中小城市分散化的城镇化策略,也是当前行政管理体制和财税体制约束下的无奈选择。

中国现行财税体制是1994年分税制改革之后形成的。中央财政收入和地方财政收入的比重由分税制改革前的三七开转为六四开,支出责任方面,地方政府承担了教育、医疗、养老、基础设施建设等大部分财政支出责任,形成了地方财权和事权不匹配的局面,中央政府则通过财政转移支付对地方进行补贴。

在这种财税体制的安排下,地方政府没有动力去吸纳流动人口,吸纳的流动人口越多,意味着本地的财政负担越重。当前地方财政支出在民生方面,主要是解决本地户籍人口的失业救济、低保补贴、养老、保障房供给等,这些方面外来人口都无法享受。

在地方之间横向转移支付的相关制度没有建立之前,现有的财政体制实际上是不支持人口自由流动的。以广东为例,《中小学义务教育法》颁布后,外来人口子女同样需要获得义务教育。广东省有338万外来人口子女接受义务教育,比国内10个省份接受义务教育人数的累加总量还多,但广东省获得的中央财政转移支付却比中西部省份要少得多,导致其人均财政支出,2012年一度排到全国第27位,与经济发达省份的地位极不相应。为了减轻自身财政负担,各个城市通过户籍管理制度、就业、医疗、教育及养老体制等,对外来人口设置种种障碍,也就不足为奇。

此次《规划》提出公共服务均等化,包括教育、就业、医疗、社保等在内的城镇基本公共服务,由主要针对本地户籍人口转向常住人口。这一想法虽好,但关键在于谁来埋单。中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算表明,农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元,根据规划的安排,未来七年,城镇户籍人口数量预计增长1.4亿、年均增长2000万人以上。这意味着,考虑通货膨胀因素,城镇化的成本累计可能高达20万亿元。

对此,《规划》的制度设计是建立由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制:政府承担义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本;企业和农民工要依法缴纳社保,加强职业教育和技能培训。在政府责任这一部分,《规划》的表述是,“各级政府根据基本公共服务的事权划分,承担相应的财政支出责任。”

由于现行的财税体制并不鼓励地方政府接纳农民工进城,中国的分税制体系或将面临一次较大的调整。瑞银中国首席经济学家汪涛认为,落实《规划》的关键是公共财政改革,通过合理的制度设计为地方政府提供相应的资金来源和推进动力。财政体制改革牵一发而动全身,不仅涉及财税体制本身,还涉及国家治理和行政体制改革,汪涛预测,未来数年,中国各级政府间的事权和支出责任的重新划分将成为改革的难点。

财政部长楼继伟曾表示,财政体制改革的方向就是在合理划分中央地方事权和支出责任基础上,适度加强中央事权和支出责任,减少委托事务,中央和地方按规定分担支出责任。3月24日,在中国发展高层论坛2014年年会上,中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽表示,财税现代制度的改革已经有了总体方案,其中就包括中央与地方管理责任和支出责任的重新划分。

地方政府债务阴云

过去30多年里,城镇化被认为是中国经济发展的一个重要驱动力。此次城镇化规划也被学界寄予厚望,预测将推动中国经济新一轮增长。

根据《规划》,为了实现2020年的城镇化目标,中国政府将加大投资,加强基础设施的建设,具体包括在全国范围内强化交通运输网络支持,完善城市群之间、城市群内部和城市内部的公共交通网络;提高城镇(尤其是县镇)的基础设施水平,提高公共供水普及率、污水处理率、垃圾无害化处理率、燃气使用和集中供热普及率、宽带网络覆盖率等。

《规划》称:“到2020年,普通铁路网覆盖20万以上人口城市,快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市;普通国道基本覆盖县城,国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市;民用航空网络不断扩展,航空服务覆盖全国90%左右的人口。”

新型城镇化还将带来新一轮保障房建设热潮。据《规划》,到2020年,城镇常住人口保障房覆盖率将从2012年的12.5%提升至23%以上。这意味着未来七年还需满足9000万人、相当于3000万套的保障性住房需求。2014年政府已计划基本建成480万套保障房,未来几年每年都会推出保障房500万套左右,保障房建设将稳健增长。

不过,在《规划》实施所带来的巨大的投资效应背后,隐藏着同样风险巨大的债务阴云。过去十年,投资成为拉动中国经济增长的“三驾马车”之一。国家发改委的数据显示,2013年中国的投资率高达50%以上,远远超过消费率,为全世界所罕见。

投资驱动经济高速增长的同时,也使得政府债务不断累积。据国家审计署最新报告,截至 2013 年 6 月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元,负有担保责任的债务 2.93万亿元,可能承担一定救助责任的债务 6.65万亿元。这一数据低于市场预期,不少乐观的经济学家认为,政府债务并没有被挥霍掉,而是形成了各种各样的基础设施如公路、铁路等固定资产,因而债务危机总体可控。

问题恰恰出在资产一端,过去十年西部地区的投资高歌猛进,投资增速远远高于东部,但同期迁移人口集中往东部大城市流动,这些投资并没有形成人口集聚效应,面临人去楼空、资产贬值的危机。2013年媒体曝光的“鬼城”高达13个,其中大部分位于西部地区。与此相对应,西部城市的财政能力非常脆弱,开始出现债务逾期现象,国家审计署的审计结果显示,地方债逾期率最高的都是西部省份,包括云南、内蒙古、陕西、四川等省份。

李迅雷认为,中国迁移人口的流向选择,才是主导城市规模和兴衰的根本原因。行政规划出来的城镇化,虽然可以带来大规模的新城开发,造就短时间的繁荣景象,但如果不能创造就业,留不住人,终将走向衰落。在新版城镇化《规划》的实施过程中,其后患或将不断显现出来。

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