垃圾焚烧的中国难题

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反对垃圾焚烧示威游行

5月11日发生在南方旅游城市杭州的“邻避运动”暂时得到了平息。但在这次数千人参与的群体事件中,53位市民因为抗议政府将在离城区25公里的美丽乡村建设一个号称亚洲最大的垃圾焚烧发电项目而被警方拘捕。当天的示威活动演变成了暴力事件,抗议者还与警察发生了激烈冲突,导致多人受伤。

该事件引起了广泛的关注,也再次突显了中国城市化进程中的一大矛盾,城市垃圾的处理已经成为当务之急,但公众之所以对垃圾焚烧项目持反对意见,根本原因在于对政府的不信任。

根据当地政府公告的数据,抗议者们反对的垃圾焚烧发电厂的第一期工程建成后每天就可以处理杭州36%的垃圾产出,大约为3,000吨垃圾,二期工程建成后,日烧垃圾5600吨。如此庞大的焚烧量令当地居民们担心垃圾焚烧过程中会污染环境,危害他们的健康,遂引起了大规模的抗议。

项目所在地的余杭区政府在9日表态说,如果无法获得公众支持,不会继续建设垃圾焚烧发电厂项目。在11日的新闻发布会上,杭州市委常委、常务副市长徐立毅也承诺:“在没有履行完法定程序和征得群众理解支持的情况下,一定不开工。”

与环境健康有关的抗议活动近年来在中国各地不断爆发。而垃圾焚烧项目更是成为触发附近居民们举行大规模环境抗议活动的导火线。越来越多的抗议令项目所在地的政府头痛不已。他们认为市民们应该支持和理解这些市政公共项目。但是,利益相关方之一的市民们批评政府在这些公共项目的立项过程中不透明和忽略公众参与,并担心在项目运营后政府监管不力,而令垃圾焚烧后产生的一些有害气体如致癌物二噁英(PCDDs,被国际癌症研究中心列为人类一级致癌物,是毒性最大的化合物之一)等危害人们的健康。

但目前,垃圾问题已经成为困扰中国各地最主要的城市公共管理难题之一。每天,巨量垃圾的产生不但挑战市政管理部门的智慧,也影响着每一个市民的生活。

近年来,作为世界上人口最多、城市化进程不断加快的国家,中国产出的垃圾量在世界上也位居前列,众多大城市面临垃圾围城之困。根据世界银行2008年的一份报告,中国在2004年超过美国成为城市固体废物(municipal solid waste)产出最多的国家。该报告说:“世界上没有哪个国家像中国这样在垃圾产出上面临如此巨大和迅速的增长。”

以杭州为例,杭州市市政部门在2009年的一项调查显示,杭州产生的固体垃圾量每年增长大约17%,相当于全国平均增幅的两倍。而据杭州市城管委统计,今年一季度,杭州每天平均产生生活垃圾8400吨,刚刚过去的3月份,最高一天的生活垃圾达到9700吨。《杭州市环境卫生专业规划修编(2008~2020年)修改完善稿》预测,到2020年杭州市区日均垃圾量为12000吨。如果不增加新的垃圾处理厂,“杭州垃圾围城”并不遥远。

杭州市的垃圾困局只是中国近年来快速城市化进程中的一个缩影。几乎所有的中国城市都面临垃圾不断增长、“垃圾围城”的问题,在北京等人口聚集的特大城市,垃圾问题更是突出。

随着中国人生活方式的改变,中国的垃圾构成也出现变化。北京的非政府组织自然大学(Nature University)负责垃圾项目的研究员陈立雯表示,1970年代之前,中国的生产生活方式决定大部分垃圾为有机物。“而70年代末以后,无机物越来越多,难以回归土地。她对纽约时报中文网说:”北京等大城市在1990年代之前,对垃圾的处理大多采取简单填埋,造成了地下水的污染。”1990年代末开始,随着垃圾之困日益严峻,各地纷纷开始上马垃圾焚烧发电厂。

近年来,垃圾焚烧发电被中国各地市政管理部门作为垃圾处理消解的重要途径,垃圾焚烧发电被官方宣传为认为是一种高效的垃圾无害化处理和资源化利用的过程,是大规模处理垃圾最有效的方法。2012年,由环境保护部、住房和城乡建设部、国家发改委联合组织编制的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》明确提出,在东部地区、经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市,要减少原生生活垃圾填埋量,优先采用焚烧处理技术。

但是,垃圾焚烧过程中,都会产生二噁英,垃圾焚烧烟气中的二噁英是世界各国所普遍关心的问题。这种有毒物质会对环境和人身健康造成很大危害,有效控制二噁英等物质的产生与扩散,直接关系到垃圾焚烧及垃圾发电技术的推广和应用,也考验着政府对于此类项目运营过程中的监管能力。在西方国家,运营者会通过先进的烟气处理技术和严密的管理流程减少二噁英的产生,政府也会履行严格的监管。

近年来,中国正在建更多的垃圾焚烧设施,以此作为对填埋项目的补充。按照中国的计划,全国在2010年至2015年期间要建造大约300家焚烧厂。政府的目标是将焚烧处置的生活垃圾比例从2010年的18%提高到2015年的35%。

中国各地强力推进垃圾焚烧发电项目的背后,其实存在着巨大的利益驱动。与传统的垃圾填埋方式不同,垃圾焚烧项目不但可以获得政府的财政补贴,还可以利用焚烧过程中产生的电力获得巨大利润。所以,围绕垃圾焚烧所产生的激烈争论不但涉及技术问题、监管问题,还涉及到复杂的商业利益问题,这些问题纠缠在一起,演变为中国当下最令人眼花缭乱的超级公共事件之一。

但最近几年来,垃圾焚烧项目遭遇了越来越强烈的“邻避主义” (Not In My Back Yard,英文原义为“别在我家后院”,是指社区居民对选址于本社区的具有负外部性的城市公共设施的反对,是伴随城市经济社会的发展与转型而出现的新型社会现象,并在近几年受到国内的广泛关注。)从2007年6月北京由于居民反对叫停海淀区六里屯垃圾焚烧厂建设后,中国已经发生了多起因为垃圾焚烧选址引发的群体事件。大部分项目因为居民的强烈反对而被叫停,或者另行选址。

每次事件的原因都大同小异,即抗议者不满意政府背后操作、忽视民意以及担心政府在垃圾焚烧发电项目运营过程中监管不力。抗议者们认为,每一个环节若出现问题都可能造成未来项目运营中造成环境污染,影响附近居民的健康。    

在此次杭州事件中,北京的非政府组织自然大学(Nature University)专门研究中国垃圾问题的研究员毛达称,中国民众担心此类设施会对环境造成污染,而相关计划在不征询公众意见的情况下就公布于众。他称,比如此次杭州的垃圾焚烧发电厂目前还没有经过环境影响评估。

而据《北京青年报》报道,5月7日,多名村民通过微信获知在没有进行环境综合评价和相关批示的情况下,大型的施工机器就要开进拟定的垃圾焚烧厂位置施工。

“垃圾焚烧发电厂秘密开工”的消息由此在周围24个行政村中流传。当晚9点,就有上万居民聚集在拟建垃圾焚烧厂的地点,反对建垃圾焚烧厂。

政府在程序上存在的问题,如环境影响评估之后、忽视公众参与等,以及与民间缺乏沟通、对项目运营后监管不力,进一步造成了民众对于政府的不信任。曾经参与了北京市北部地区小汤山附近一个垃圾焚烧项目的抗议活动的律师黄小山接受采访时称,在城市化进程中,日本、美国、英国都曾遭遇过“邻避运动”这一难题,但这些国家都在很短时间内就解决了。“为什么中国从2007年起,针对邻避运动不但没有任何解决方案,反而愈演愈烈,进入一种死循环。”

他说:“解决邻避主义的前提,需要法治社会,需要有诚信精神、契约精神。即政府有公信力,老百姓也是可以讲道理的、理智的,整个民族要有妥协精神。但中国目前并没有这种前提。也没有一个沟通的机制。”

毛达在接受采访时认为,目前的难点在于“政府在主导一个公共建设项目时,仍不不太愿意跟有意见、可能会影响到自己切身利益的公众去对话。”

在中国,政府无视民意以及不兑现承诺的案例并不在少数。2009年上海的江桥垃圾焚烧厂扩建工程,在听证会反对率很高的情况下,上海环保局仍然审批通过该垃圾焚烧厂扩建项目;根据《每日经济新闻》的报道,2011年,在中国东北的海滨城市大连,政府虽然表面上宣布停产一个因市民强烈反对的PX项目,但事后,该项目却悄然复产,舆论批评政府丧失诚信。

因此,虽然发生在杭州的“邻避事件”暂时被平息下去,当地政府也承诺会充分尊重民意,并且宣称会通过先进技术手段控制二噁英、对垃圾焚烧发电场的运营进行严格监管,但市民的担心仍无法真正散去。    

 

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