大陆低保制度的两难抉择

一项针对“人情保”“错保”的专项整治活动正在大陆民政系统如火如荼地进行。6月,民政部印发《开展社会救助专项整治 提高为民服务水平活动方案》,决定从6月上旬至9月30日,开展人情保、错保问题的专项整治行动,对最低生活保障(下称“低保”)对象展开全面排查,促进低保政策公正公平实施。  

事实上,这并非相关部门首次对低保制度展开治理行动,自2012年国务院印发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》起,大陆对人情保、错保就一直持“零容忍”的高压打击态势。此后,各级政府几乎每年都有相应的排查与督导安排,向骗保人士“宣战”。

但现实中,这种“运动式”的核查效果并不理想。近期,被媒体曝光的湖南省耒阳市潭南村原村支书黄国华违规办理低保案就是例证。黄国华为本村的12人违规办理了低保,其中8人系其亲属,里面竟然还包括他已经去世的父亲。与此同时,村里贫困老人却长年无法得到低保救助。

作为民生保障的最低预期以及社会公平的底线,大陆低保制度始于1997年,最初在城市确立,2007年后才扩大至农村。该制度施行虽然只有17年,但人情保、关系保、错保、骗保等问题已经大量出现,令公众对低保制度的信任度连年降低。

不过,这并非大陆特有问题,迄今为止,所有施行低保制度或类似社会救助制度的国家和地区,都未能有效解决骗保、错保问题。

有研究社会救助制度的专业人士指出,除了政策设计与监管上的漏洞,低保制度本身亦带有与生俱来的缺陷,这意味着,只要该制度继续存在,“养懒汉”的现象就不可能杜绝。

低保制度的设计者面临两难选择:如果救助金额过低,门槛过高,特困群体可能难以获得保证能“活下去”的救助;而水平过高、门槛过松,则会令企图不劳而获者钻空子——这两种情况都有悖低保政策维持社会公平底线的初衷。

低保乱象屡禁不止

上世纪90年代,随着计划经济体制改革,城市中突然出现总数上千万的包括下岗职工、失业人员等在内的城市贫困群体。低保制度首先在国企改革重点城市之一的上海市出现。直到1997年,才上升为国家决策,向所有城镇推广。

2006年,大陆知名经济学家吴敬琏提出应建立“全民低保”,将农村贫困人口纳入救助体系中。2007年大陆《政府工作报告》中正式提出要在全国范围建立农村最低生活保障制度。

然而,从制度建立之初,人情保、关系保即屡屡被曝光。以至于政府不断地出台新规封堵漏洞。至2012年,对低保申请人士的认定标准、信息核对机制、民主评议机制以及长期公示制度等全部建立。

时至今日,虽然低保制度设计从理论上来看,严谨性已提升至一个新高度,但是骗保、错保问题,却未见明显的缓解。

大陆最高检主办的《检察日报》今年6月23日刊文《低保之困:为什么该吃的吃不上》称:今年初,江苏徐州铜山区检察院的一份检察建议显示,该市开展全市城乡低保清理整顿专项行动,不符合国家低保规定的9458户17479人被依法清理出低保范围。而来自徐州市官方的数据显示,全市城乡低保户总数才28万人,这意味着一次整顿行动就清理出了超过6%的骗保、错保人员。

由中国社科院发布的《2012社会保障绿皮书》,披露的调查结果则更为惊人。绿皮书称,在安徽、福建等5省市调查显示,受调查的低保家庭中,六成不是贫困家庭,有近八成的贫困户没有享受低保救助。

相比之下,农村的低保错位情况较城镇更为严重,华中农业大学社会学系副教授狄金华表示:“从我个人的农村实地调研经验来看,农村基层确实存在比较普遍的低保政策执行错位现象,这种错位不仅使得许多本该获得低保的困难户未能获得低保,同时也使村民对村干部产生否定性意见。”

为什么看起来政府一直在致力打击骗保、错保行为,但实际却收效甚微?

信息不够透明公开一直是公众认为问题出现的原因之一。迄今为止,大陆尚未建立对公民个人财产信息的全国统一登记查询平台,个人存款、房产、汽车、股票难以清查。申请者获得的捐款、赔偿等其他资金更难以确认。

而以户籍为单位进行核查管理的制度设计,在人户分离较为普遍的情况下,令入户调查也难以摸清低保申请者家庭收入和财产的真实情况。

于是,有些部门为了方便工作,申请条件上设置了众多“一刀切”的排除性条款,如不能养宠物;不得使用高档电器;不得拥有汽车、摩托车;低保子女不得择校等。

以至于经常会在内地媒体上看到这样的新闻:一个行动不便的人,在购买了代步交通工具后,失去了领取低保金的资格。而有的人,则可以通过假离婚等合法手段,令自己符合条款规定,获取低保。

缺乏人性化的僵化条款之外,人为因素也影响着低保制度执行过程中的公平。

按照官方公开的信息,目前,大陆已经实现乡镇、街道对申请家庭实行100%入户调查,组织居民代表对申请人声明的收入财产状况等进行评议;县级民政部门则按照不低于30%的比例入户抽查;低保家庭相关信息长期公示;对低保家庭情况分类定期核查,不再符合条件的及时退出保障范围。

然而该项工作则更加考验入户调查工作者的专业度。因为人工核查即意味着不可避免的拥有自由裁量权。

目前,大陆各地低保入户核查并未有独立机构执行,而是由街道、村委会等工作人员“志愿”代劳。除了可以降低核查成本,他们还被认为是离底层人员最近、最了解情况的政府人员。但是,既是裁判员又是运动员的双重身份,令他们很容易逃脱监督。

在媒体曝光的低保乱象中,不乏这样的场景:有申请低保者长期纠缠街道审核人员,软磨硬泡甚至威胁其家人的人身安全,令审核人员不得不睁一只眼闭一只眼;而一些审核人员,则为仕途,利用手中权力“主动”帮领导亲友获取低保户资格。

不论是硬性条款还是人为审核,都会造成骗保、错保。而监督机制的不健全,则令这些问题难以被纠正。

目前,相关部门开展的治理整顿主要是从民政部自上而下进行,且很大一部分都是“运动式”的,清除一批旧的,但很快就会出现一批新的。

在大陆,一个地区如果获得了“贫困县乡”的帽子,就可以获得多项政策及资金的扶持。与之相类似,大陆在低保制度设计上,也和多项社会救助挂钩。

低保户不仅每人每月可以领取低保金,还可以享受申请廉租房、经适房等一系列优惠,以及水、电、有线电视、殡葬等一系列费用的减免。

大量的重复福利是为什么总是有人希望钻低保的空子的原因。低保制度在某些人眼里意味着“不劳而获”,虽然不多,但是这种便宜“不占白不占”。

低保标准左右为难

今年2月,北京市民政局宣布再次上调城乡低保标准,城市低保从家庭月人均580元调整为650元,农村低保标准从家庭月均460元调整为560元,市民政局还宣布,将在一两年内实现低保标准城乡一致。

北京市并非特例,近年来,大陆一直在不断提高低保标准,推行城乡一致。

然而一系列的研究显示,低保制度天然的“消极性”和“被动性”并无助特困群体脱贫。

以城镇低保人数比例为例,《2007中国民政统计年鉴》显示,低保户占人口比例最低的分别是浙江(0.32%)、广东(0.66%)、江苏(1.10%),最高的则是新疆(9.93%)、青海(9.84%)和吉林(9.27%)。目前,低保人数比例东南沿海省市低,西部、北部比例高的格局,几乎与区域经济发展水平的差距完全吻合。

2009年民政事业发展统计报告则显示,城镇低保救助家庭中,约61%的人有劳动能力,低保制度存在“养懒汉”问题。

这意味着,多年来,对经济欠发达地区的各种扶贫项目以及新增的就业机会并未改变低保人数,低保制度不仅没有实现鼓励被救助者创业的目标,反而降低了一些人回归社会的动力。

中国人民大学教授洪大用认为,低保制度在实践过程中存在一个越来越明显的迹象——“制造”一个长期的低收入群体。

目前,大多数省份实行“绝对差额补助”的低保支付方式,即家庭收入未达到低保救助线的部分予以现金补足。一旦家庭收入增加,相应的补助就会减少,如果超过最低标准,还要取消补助资格。如果辛辛苦苦工作的收入与躺在家领低保差别不大,很多人自然不愿意重新工作。

于是,一个两难的选择出现在制度设计者面前。

如果将低保金定得过高、审批门槛过松,“福利依赖”的懒汉就会越多。如果低保金设置过低、审批门槛太严,则很多原本应该获得救助的家庭得不到足够的帮助。

在低保制度不可能取消的前提下,设计者们只能选择在二者之间寻找平衡,令该制度的负面效果降至最低。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧看来,低保政策的最低标准是“起码不要成为阻碍低保对象参加社会劳动的负面因素”。

综合性救助是解决问题之道?

低保乱象并非大陆特色,在大部分人都承认“贫穷”不只有个人原因,也有社会原因的今天,低保或类似低保的各类社会救助制度在大部分国家和地区都已建立,并且大多不断提高标准和扩大范围,但几乎没有一个地方可以杜绝骗保、错保问题。

很多国家和地区对骗保打击力度不可谓不大,例如美国专门设有处理福利欺诈问题的联合理事会;而日本由于审查条件严格,甚至出现困难人士无法获得救助资格而活活饿死的事件;本港《盗窃罪条例》也规定,骗取综援是属于欺诈罪,最高可被判监禁14年。不过这些均未阻止企图钻空子的人的脚步。

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