美国政治游说集团“潜规则”

《华盛顿邮报》上月刊文披露美国国会人员接受外国政府及游说组织邀请,豪华出境旅游。并强调中国是这类活动最大的资助国,称“发出邀请的国家显然从中受益不少”,暗示中国政府在与美国国会的交往中获利。

其实,美国的院外游说政治由来已久,游说国会这一行为已经在美国被立法承认并约束。活跃在白宫和国会的各方游说势力中,中国才刚刚起步。

“你不了解K街,就不了解华盛顿”

闻名于世的“华盛顿K街”是美国游说集团的代表。K街位于华盛顿的北部,横贯东西,它的西段位于白宫北面和和国会西面,里面集中了各大游说集团、金融机构、公关公司、律师事务所、民间组织、智库和高级餐厅。是各方利益对美国政界展开游说所在,有美国“第四权力中心”之戏称。这条街餐厅用餐价格是华盛顿均价的2倍甚至更高。美国媒体曾调侃,“你不了解K街,就不了解华盛顿,你也就不了解美国政治。”

根据《华盛顿国会代表》(Washington Representatives)2007年出版的数据,美国首都华盛顿地区约有联邦职业说客17000人,《卫报》2011年估算,在国会登记在册职业说客有13700人,不包括数以千计的“编外人员”。

美国的游说集团大致有三类:一是行业协会,如银行家协会、美国餐饮业和商业工人国际联盟,美国制造商联合会,他们实行会员制,有鲜明的立场;其二是律师事务所、公关公司和咨询公司,他们受雇于各大公司,机构或者外国政府,有专业的注册游说人员,美国几家著名律师事务所巴顿博格斯(Patton Boggs)、艾金岗波(Akin Gump)以及霍兰德奈特(Holland & Knight)就是其中的代表;第三类是各种智库,他们往往以各种政策建议和研究报告形成影响力。

美国最早试图规范院外游说是1946年出台的《联邦游说法规》(The Federal Regulation of Lobbying Act)。它规定任何个人或组织,如果收取报酬游说国会,必须向众议院书记处和参议院秘书处备案,登记姓名和办公地址,以及委托人和付费人的身份和地址,每季度的上旬须报告上季度从事游说的支出情况。

由于此法规定义含糊,长年有名无实,上世纪80年代末,美国媒体接连曝光多起说客贿赂议员的政治丑闻,促使国会1995年制定了《游说公开法》(Lobbying Disclosure Act),规定游说活动在国会注册须分开列报各个客户。只要说客的工作时间20%以上用于某一客户,就必须登记说客和客户的资料。如果企业雇用专职说客作为本公司的雇员,并且在报告期内(3个月一次)为一项游说目标支出超过1万美元,该企业必须像游说公司一样,向国会报告游说活动的财务信息。

此法案亦涵盖了政府行政部门和议员高级助手。主要目的是制约政府官员,例如官员不能接受一定价值以上的礼物,不能接受说客邀请单独吃饭等。经验老道的说客谙熟这些条令法规,在利益输出时游走于缝隙之间,确保自己和游说对象不会碰到红线。

由于实际执行中多有疏漏。国会在2006年的《限制游说法案》中进一步规定不允许说客送礼,也不许请议员吃饭。并在2007年推出《正直领导和开放政府法》(Honest Leadership and Open Government Act),进一步完善细则,例如:参议员离职后两年内不得游说国会,政府部长离职后两年内不得游说原来任职的部门。禁止说客向国会议员赠送违反《政府官员操守法》的礼物或安排旅游。

再详尽的法律也有机可乘。不能请议员单独吃饭,游说公司就举办宴会,广邀名流,议员们在宴会上发表演讲,即可得到数千美金甚至更高的演讲费,这一切都是合法所得。游说公司还会给议员们安排昂贵的会议或调查旅行,一路仍可以发表演讲,休闲赚钱两不误。

虽然法律规定国会议员离职后一至二年不得游说国会,但对其亲友并无限制。例如,原众议员罗伯特·利文斯通(Robert Livingston)因婚外情丑闻辞职一周后,就创办了“利文斯通集团游说公司”。美国前众院议长的纽特·金里奇(Newt Gingrich)也曾因婚外情于1999年1月辞职,彭博新闻社报道,三个月后他就与美国第二大住宅贷款抵押公司房地美(Freddie Mac)签订了“咨询”合同,每月收取2.5万美元至3万美元的咨询费。到2007年次贷危机爆发前,金里奇已至少从房地美收取了170万美元。

游说公司通常会雇用退休的政府官员和国会议员,由于执政党的轮换,K街游说团的组成结构也会因时而异。当共和党控制着国会两院时,民主党人想在K街谋职就无市无价。而许多游说集团通常会两头讨好,但付给共和党的费用高于民主党。美国两党势力消长也可从K街窥得一斑。

游说影响美国外交

游说集团对美国外交政策的影响从冷战结束后开始显现。冷战期间,敌国外患当前,绝大多数议员都会支持总统的外交政策,院外游说的范围只限于国内问题。

冷战结束后,游说势力在外交领域的活跃程度逐渐提升。外国利益集团和外国政府雇用美国游说公司影响国会的态度,从而使美国做出于己有利的决策。20世纪80年代到90年代的日本政府,就是K街的大客户之一,美日关系史上影响深远的“东芝事件”即是日本政府的经典游说案例。

1981年4月,日本东芝机械公司、伊藤忠商事公司、和光交易公司同苏联对外贸易部等签署协议:由东芝机械公司向苏联提供4台9轴数控机床,价值约35亿日元。这批机床在1982年12月至1983年6月陆续交货,1984年初,苏联巴尔契克造船厂将它们投入使用。由于这种9轴数控机床能够加工直径40英尺的潜水艇推进器,按当时巴黎统筹委员会(以下简称“巴统”)的规定,是禁止向苏联出口的设备,所以东芝此举是秘密进行的非法出口行为。

1985年12月,交易当事人、和光交易公司驻莫斯科办事处首席代表熊谷独向美国商务部揭发此事,在美国引起了轩然大波,而依据1985年刚刚批准通过的《出口管制法》修正案,凡是违反美国参加的正式、非正式多国协定者,将一律对其实行进口制裁。因此,国会出台了制裁草案,提出5年内禁止东芝集团的所有产品进入美国市场。

东芝集团立即行动,通过美国众议院预算委员会前主席詹姆斯·琼斯和前政府贸易代表威廉·瓦尔克成在国会游说。并发动与东芝有广泛经济联系的共90家美国企业,包括通用电气和摩托罗拉在内,一起向美国说情,例如指出制裁进行后,1988年美国就将减少3.4亿美元税收,就职于东芝集团美国分公司的4000人将失去工作。

日本政府一直回避美国政府“立即调查事实真相”的要求,直到1987年4月30日,东京警视厅才以东芝机械公司“涉嫌违反《外汇及外国贸易管理法》”提起诉讼。但同年7月,日本政府同意了美国提出合作开发FXS型战斗机的要求,这相当于将日本自动相控阵雷达和机翼整体造型技术赠与美国,美国前国防部长温伯格曾评论:“我们现在才第一次有了过去没有过的获得日本技术的渠道。”

多方努力之下,美国政府终于软化。1988年,美国国会通过法案,将原定的5年制裁减为3年,处罚对象亦由东芝集团,变成了东芝机械公司。

中国科学院美国研究所的一份报告认为在美游说排名第一的国家当属为以色列。该报告称,服务于以色列的游说人员数量庞大,手握大量资金,坚持上策攻心,“既重视国会,又重视国务院;既与执政党拉关系,又注意和在野党及普通民众联系感情”,“用美国的价值观向美国社会解释以色列的政策,”使美国议员长期坚定地站在以色列一边。

善用游说的还有台湾当局。台湾长期聘请卡西迪公关公司游说国会,还与雇了巴伯·葛瑞菲斯·罗杰斯的公关公司,协助台湾“落实与美国政府的沟通”。

根据2010年5月底美国国会公布的数据,亲台的游说俱乐部在众议院吸纳了141人,占该院议员总数的1/3;参议院吸纳了24人,占总数的1/4。2010年5月,共有136位众议员联名致信总统奥巴马,呼吁及早批准向台湾出售F16C/D战斗机。

台湾与美国国会良好关系的最显著体现是1995年李登辉访美。当时克林顿政府顾虑中美关系,原本反对李登辉此行的,但邀请李登辉访美的决议却在两院获得了压倒性多数的通过,克林顿政府只得向李登辉发放签证。

中国公关尚有大量工作可做

中国驻美国大使馆的国会工作组是在1984年成立的,对外称国会联络办公室,其任务就是做国会的工作。路透社曾援引一位中国使馆官员的话描述国会工作组,“不仅跟国会议员接触,而且还跟美国政府所有机构,包括行政部门接触。”2011年《外国代理人登记法》的数据显示,中国雇用华盛顿最有影响力的游说公司帕通·博格斯事务所(Patton Boggs),每月向其支付35000美元,这一合作始于 2005年。

详细内容见相关杂志   赵新宇

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