官员考核如何“去GDP化”

从方向上看,如果依旧是“上级考核下级”,那“GDP至上”的恶性倾向最多只能修正而无法根治,不少官员头脑中畸形的政绩观也无法得到根本的修正。

“唯GDP论英雄”的干部任用倾向或将遭到重大修正。6月底,在建党92周年前夕,中共中央总书记习近平在全国组织工作会议上发表讲话称,要改进领导干部的考核方法手段,“再也不能简单以GDP增长率来论英雄了”。

这也是继2003年执政党提出要建立“体现科学发展观和正确政绩观”的新的干部考核评价体系之后,中央高层对干部考核体系欲行调整的再度发声。观察人士认为,上述谈话,或也是为将于今年下半年召开的中共十八届三中全会“吹风”、定调。

在经过30余年的经济快速发展之后,资源环境、社会生态的修复等愈发成为约束中国下一步发展的重大瓶颈。在此背景下,适时淡化GDP考核,不仅有利于中国经济结构的调整,也为纠正一些官员日渐畸形的政绩观提供了缓冲空间。

“GDP考核”日趋隐性化

目前,各地对地方领导班子和干部的考核并无统一的模式。通常是,各地级市自行设定辖区内的考核目标和考核办法,然后各区县之间展开争先抢位的“竞赛”。因此,观察中国政府绩效和党政官员考核运行真实情况的最佳单位是区县。

外界对地方政府“GDP崇拜”诟病已久。但对“GDP至上”为导向的考核模式的危害性感受最深的,恐怕则是区县和基层乡镇街道的干部。记者的一位多年好友是苏北某县国土资源局办公室主任。某次,他与局领导参加县里的外资外贸会议。会上,分管副县长声色俱厉地说,今年的吸引外资的任务有多重、要求有多严,云云。会后,他听到两个镇长在议论。一个镇长说,“这么重的任务,哪能完成啊?”另一个则回应说:“这种事情不用操心,哪次没完成!”一旦完成了本年的任务,明年的目标则会被上面定得更高。

他还从统计系统的朋友处听来了另一则故事。去年,他所在地的县统计局上报了“总部经济年增长率”,是增长35%左右。当时,觉得很高了。结果县委书记到市里开会,该县居然排名倒数第一。县委书记回来后,把统计局臭骂一顿,说“以后报数字都要经过我”。

最近两年,这个县为了完成市里分下来的考核指标,也开始给原本与招商工作并无关系的国土局等其他职能局委办“压担子”,分配了“总部经济”、“利用外资”等多项经济考核任务。因为根本不可能完成县里下派的指标,县直部门以及乡镇街道、开发园区等,被迫“造假”,最典型的就是财政花钱买“外资”。大致的操作手法是:先用财政的钱(甚至贷款)去购买所谓的“外资”,资金到账后,一旦完成考核任务、验收完毕,“外资”马上撤资。据了解,这种怪状不独某地存在,其他地区也都有严重程度不同的情况。

为了完成考核目标而被迫“政绩造假”,不仅毒害了官场生态,还会给地方发展带来一连串恶果。比如,由于夸大、虚报投资项目等数据,基层政府的“财政收入”也会被迫水涨船高,向上缴纳的各种税费也被迫逐年增高,而从上级获得的各种转移支付却会下降。有的基层政府甚至连公务员的工资都要拖欠,只得“负债”运转。

实际上,从2003年起,当时的新一届党中央就提出要建立“体现科学发展观和正确政绩观要求”的干部考核评价体系。此后,各地在对地方领导干部的考核上,开始逐步降低经济类指标在总考核体系中的占比分量。

一般而言,各地对GDP的倚重程序也呈现出地区发展阶段的差异。通常,越是经济欠发达地区,以GDP为核心的“经济发展”类的指标在整个考核目标体系中占的权重越大,且加以考核的二级、三级经济类指标越多;反之,越是经济发达地区,“经济发展”类的指标在整个考核中占的分量相对较少。如广东的不少地方,“经济发展”类指标在整个实绩类考核中仅占30%左右的权重;但在中西部不少地区,经济类指标的分量则要高达40%甚至更多。

从表面上看,经济发达地区开始表现出越来越淡化GDP考核的倾向。但这并非真正意义上的“不再考核GDP”,而是考核的手法更为隐蔽化而已。比如,最近3年,温州对各区县市的考核只保留了“固定资产投资”一项经济类指标;南京也从2011年起对辖下6区县的66个乡镇(街道)也不再进行GDP总量考核,其中“经济发展”类指标只保留了“一般预算收入”、“固定资产投资”两个指标。

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对记者解释说,尽管一些经济发达地区对官员的考核项目上,不再把“GDP增长率”、“人均GDP”、“财政收入”等相关指标列为考核项目,但其保留的一两个经济指标,如“固定资产投资”之类,也是与GDP呈正相关关系的。换句话说,从实质上看,这还是对GDP的另一种变相的、更加隐性化的考核。

“改变”10年,“GDP依赖”为何愈演愈烈?

最近10年来,改变“唯GDP至上”的考核机制一直呼声不断。然而,给外界的感觉却是,倚重GDP的考核方式不仅没有减轻,反而是愈演愈烈。尽管国家统计局也先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为科学的综合性考核指标,但更多的地方政府并无足够的动力来实施,这是为什么呢?

在南京理工大学公共管理系学者徐志国博士看来,这是由当前我国政府的自上而下的“压力型体制”决定的。在党管干部的组织管理体制之下,各级地方党政主要领导人多是由上级任命的。为了激励下级领导人实施上级政府规定的政策目标,上级政府就采取政绩指标考核的方式,把任务和指标,层层量化分解,下达给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成,然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。

而下级地方党政领导,为了在任期内获得晋升,就会与同僚之间展开一种类似锦标赛式的竞争,这种竞争下,如果GDP数字相比别的竞争者落后了,对于仕途的影响是很大的,因此,他们更注重短期内立竿见影的显性政绩。在这种“锦标赛体制”的竞争法则下,地方官员获得升迁的最简单、最有效的办法就是做大地方的GDP和税收增长业绩,以免落后于人。

这也意味着,在考核目标的压力之下,如果上一级政府不对下一届官员的考核评价方式做出重大调整,则下一级官员通常并无动力兼顾地区的长远发展(“隐形政绩”)。换言之,如果中央政府不下定决心铁腕推进领导干部的考核评价方式的改变,则地方各级党政领导通常会持续甚至加剧既往的发展路径。

除此之外,据一些地方官员对记者介绍,现有的官员考核成果的运用与领导干部晋升任免的“脱节”,也是造成基层政府“GDP路径依赖”的重要原因。“都知道好大喜功、搞‘政绩工程’、涸泽而渔的发展不好,可你能看到几个官员因为这而被免职?通常,过不了几年,他们都是高升了!”

据媒体披露,最近落马的原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男,曾被中组部考核评价为“不适合担任省部一级干部”,但此后仍被擢升为副部级干部。

引入民意约束,修正畸形政绩观

近年来,如何设计出一套科学的官员政绩考核体系,成为各级政府部门甚至学术界津津乐道的话题。

“人们似乎普遍乐观地认为,通过设计更为合理的官员政绩考核体系,就可以改变当前地方官员日渐畸形的政绩观、实现公共服务型政府。但实际上,这种自上而下的官员考核方式有着内在的无法克服的缺陷。”公共管理学者徐志国博士对记者说。

因为,在目前的考核体系下,地方官员孜孜以求的是上级政府“最看重的那些指标本身”,而不会去考虑那些指标“背后的实质”。譬如,当上级政府青睐GDP指标的时候,官员们就采取各种办法让GDP数据膨胀,甚至造假,而不管这种“增长”是否改进了民众福利、是否付出了过多的资源环境代价。

再比如,当某一类议题(如食品安全、计生、维稳等)被中央政府所看重时,地方政府就会将该项内容列入考核的指标,甚至搞“一票否决”,这实际上会造成另一严重后果—地方官员为了实现该单一目标,不惜牺牲整体的社会发展。

这也反映出各级政府为纠正现行考核体制中暴露的不足,而采取的加以完善的改进措施。但这种“修修补补”的做法,仍是在“量化考核”、“指标考核”、“上级考核”的思路中“打圈圈”。从方向上看,如果依旧是“上级考核下级”,那“GDP至上”的恶性倾向最多只能修正而无法根治,不少官员头脑中畸形的政绩观也无法得到根本的修正。

为走出这一困境,不少学者建议,对于地方官员的激励与考核,必须引入“民主”等非指标化的制度加以配合。也就是,增进地方民众对于地方官员的约束力,促使地方官员以“民意”为施政方向,从而构建自上而下(现有考核体制)与自下而上(“民意”约束)相配合的激励与约束体系,真正遏制住“GDP崇拜”。

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