朱镕基:联邦主义的经济转型

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陈云的“平衡理论”,维持中国经济封闭运行30年。1980年代的价格双轨制,试图跨出一脚,但随即出现“一放就乱,一收就死”的怪圈。两度累积的经济沉疴必须交给一个内行专家处理,邓小平把创造新经济模式的重任交给了朱镕基。

受命于危难之时的朱镕基,在江泽民的鼎力支持下,如同一个企业的CEO,操盘着国家经济。十年改革先实体经济再虚拟经济,先内部再外部,朱镕基成为中国经济转型的扳道手。其强势作风使中国经济形成如今的“受控制的市场化”。
《朱镕基传》作者龙安志说,朱镕基成功结合市场经济和计划经济,应该与英国经济学家凯恩斯齐名。
朱镕基主政经济之风气,传播影响至印度现任总理辛格。被誉为“印度经济改革之父”的辛格坦承:“印度的改变,我愿意承认是因为中国的成功所造成的刺激之产物。”
朱镕基通过政府的干预使经济走上稳定的发展道路,尤为体现在中央与地方收支边界的重塑、住房市场化、国企抓大放小等三大领域。
如今,这些领域依然需要继续改革。分税制改革让政府财政收入在国民收入中的比重不断增长;住房市场化使社会财富在房价高涨中转移到政府和开发商手中;国有企业垄断了利润丰厚的资源,直接导致“国进民退”。
中国式财政联邦主义
朱镕基施政十年,影响最为深远、争议最大的无疑是分税制改革。赞同者认为分税制改革不仅奠定了中央与地方近20年的新关系,更为重要的是促成了地方政府间为了财税收入而展开经济竞赛,从而推动中国经济近二十年平均9%的增速。
而反对者则认为当今房价高涨、非法强拆、恶化教育、卫生、环境投入等社会问题都可上溯至分税制改革。
财政是“国家的神经”,账上有多少钱,如何分拨,影响着政府的生存和欲念。
上世纪80年代,地方和中央之间采用包税制来分银子。包税制是“包盈不包亏”,因地方财政每年向中央交纳一定比例的财政税收,部分地方便采用减免企业税收的方式,截留经济发展成果,藏富于企,又恰逢80年代末至90年代初期发生通货膨胀,中央很快陷入财政危机,形成建国以来未曾出现过的“弱中央”状态。期间发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的窘境,每次都大约是二三十亿元人民币。
在江泽民的赞同下,朱镕基决定实施分税制改革。1993年9月16日,朱镕基受江泽民、李鹏委托赴粤劝说,“目前中央财政十分困难,已经到了难以为继的地步,如果不适当集中中央财政收入,加强中央财力,日子就过不下去,最终全国都要受害,都搞不下去。”
“分税制是什么意思呢,就是在财政体制上不再搞什么包干,什么分成,而是按照税种划分中央和地方的财政收入,中央收哪几种税,地方收哪几种税。”朱镕基在1993年底全国财政工作会议上和全国税务工作会议上表示。
按照朱镕基的思路,分税制分为两个部分,一是要增加财政对经济发展成果的攫取能力,并且提高中央财政在财政总收入中的比重,降低中央的支出责任;二是通过转移支付保证地方财政支出能力,且平衡地区间差距,增强中央政府的宏观调控能力。
“中央应该在收入中占大部分,在支出中占小部分,这样它才有能力去调节地区之间的不平衡,这就是转移支付的理论。”朱镕基说。
分税制后1994年第一个月,税收环比就增长了61%,到2003年朱镕基卸任的时候,分税制实施整整十年,财政收入从4349亿元增长到了21715亿元,增长了将近五倍,而到今年,财政收入破十万亿元大关已经近在咫尺。二十年间,政府财政收入增长了25倍,而2010年GDP仅为1994年GDP的8.5倍。
而地方政府却无法得到能够自由支配的充足财力,两个后果随之生根发芽:一是地方政府无法履行公共服务支出责任;二是土地财政的收入在地方政府的收入比重越来越高,从而间接推高了地价和房价。
对于这种批评,今年清华百年校庆之际,朱镕基借与清华师生座谈的机会,列出2010年财政收入数据予以驳斥。
朱镕基说:“去年全国财政收入83000亿,其中,地方直接收入4万亿,中央税收返还(给地方)33000亿,两者相加是73000亿,占了大部分啊。92、93年中央财政收入比重是28%、27%,现在20%都不到,怎么能说中央把税都收上去了,收得过多呢?”
但问题在于,中央向地方转移支付的3万多亿元并不是一般意义上地方可自由支配的财政收入。大部分都是专项转移支付,约占财政转移支付总额的64%。一般转移支付的比例已越来越小。
随着专项转移支付所占比重增多,财政蛋糕越切越碎。据国家审计署披露:2006年,使用中央财政专项补助资金支持的项目多达44149个。其中,10万元以下的拨款项目,就有8825个。由于专项补助资金分散在中央许多部门手里,催生“跑部钱进”与部门利益争夺。在部门的争夺下,财政进一步零碎。据了解,中央财政专项转移支付涉及的门类多达239个。
如此零碎,无法监管,也无法考核。根据国家审计署提供的信息:2005年,中央财政对20个省拨付转移支付资金7733亿元,其中编入地方预算的只有3444亿元,当年有56%的中央转移支付资金游离于地方财政预算之外,脱离各级人大的监督。
由于存在上述弊端,返还给地方的3万亿元的财政资金的效力大打折扣,将大量财政资金纳入一个叠床架屋、层级繁复的官僚再分配体系中,一是出现了大量的资金损耗;二是限定了用途和使用财力已经不是真正的财力,如同不能自由使用的货币不再是真正的货币一样;三是降低了地方财政的财政自给率,逼迫地方政府不得不在财政收入之外想办法,从最初的乱收费到最后钟情于土地和房地产。
在清华座谈现场,朱镕基对分税制亦有反思,“当然我们还有缺点,主要是返还支付的方式。”收上来的相当一部分钱只是中央财政过了一下手,又通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地,使得中央财政和中直部门从中权力大增。
朱镕基接着说:“但我负的责任不是主要的,因为我当时就说,分税制改革没有完,要继续进行。”
财经评论人叶檀认为,改变中央与地方日益紧张的经济关系有两种可能,一种是监管并教育资源分配部门的官员,让这些官员成为道德标兵,这显然是违背人性;另外一种方法就是简化层级,提高分税制中地方政府的分成,督促地方政府推行公共财政。
住房“双轨制”曲折
分税制与住房制度显性为密切的因果关系,已在朱镕基退休之后。
住房制度改革以前,分房是一种很重要的福利,所以称为“福利性分房”。房子是公有并按行政级别配给,级别越高,面积越大。虽然要收房租,但租金很低,连维修费也远远不够。房租低,是因为国家财政给了补贴。
福利性分房下不存在房地产市场,而政府又无力不断扩建住房。几十年下来,住房条件越来越差、面积越来越小。以天津为例,建国初期人均住房面积3.8平方米,到1972年,人均住房面积下降到3平方米。
“应当加快住房制度改革。以为社会主义社会就应当人人住公房,花钱买房就不是社会主义,这个观念应当转变。住房制度改革要加快一点,要下决心搞。”1991年6月18日,朱镕基在《调整企业组织结构》的讲话中提到。
1994年7月18日,国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》,开启了城镇住房商品化的大门,其最大意义在于稳步推进公有住房的出售,通过向城镇职工出售原公有住房,逐步完成住房私有化的进程。
在这个文件出台半个月后召开的国务院住房制度改革领导小组的会议上,朱镕基提出:“房改非常重要,关系到人民群众的切身利益,现在衣食行的问题基本上解决了,可是住房的问题还没有解决,而且很难解决,住房制度改革的成功与否关系到社会和经济的稳定。”
“住房商品化是住房改革的终极目标,”为此朱镕基提出,要提高房租,增加收入让老百姓愿意买房,买得起房,还要有一系列的改革,比如分期付款。
1997年亚洲金融危机来袭,在钢铁和汽车不景气背景下,不少经济学家建议发展房地产刺激消费。
1997年11月,朱镕基到深圳调研,就房地产能否成为刺激内需的支柱产业,万科的王石陈述了4点顾虑,但这反而刺激了朱镕基的改革雄心。“住房建设是振兴中国经济的一个主要方向,符合市场需求变化的方向,可以带动几十个甚至上百个产业的发展,还可以带动就业,另外老百姓扩大消费,购买力有了出路。”
1998年7月3日,国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。正是由于此文件废除了住房实物分配的制度,为商品房的发展扫清了“竞争对手”,从而确立了商品房的市场主体地位。
纵观朱镕基十年,其对于住房改革的思路集中在三个方面:第一,通过住房改革满足人民群众的住房需求;第二,通过住房改革消化过剩生产能力,拉动经济增长;第三,商品房市场应当实施“双轨制”,一半搞廉价房,一半发展高档商品房。
“三环路以外的1平方米要卖到6000元,是不是敲竹杠?房价这么高,怎么得了!”1994年,朱镕基就公房出售的价格作如是表示后,北京市公房出售的价格是一平方米1550元。而到了今天,北京三环路房价已经是当初出售价格的二十倍了。
如今回顾房改历程,经济学界较为一致的观点是政府在保障房这一轨的失位和不作为,导致全部居民被迫进入商品房市场,放大了商品房市场的需求,从而导致房价大幅上涨。
实际上,朱镕基在施政期间也颇为重视中低收入群体的住房问题。在1993年6月朱镕基说:“本来1991年房改的形势非常好,但房地产热一来,就把房改冲掉了,都去搞高级房地产了,群众的住房问题解决不了了。马来西亚住房部部长对我讲,他们有一个政策:所有房地产公司必须有二分之一的资金盖廉价房子,由政府来分配,建这部分房子是没有利润的,甚至是赔本的;但另外二分之一资金盖的高价房子,可以赚很多钱。我们无论如何也要实行这个政策。”
为解决住房市场化的过程中,高房价与城镇居民可支付能力弱的问题,1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出要加强经济适用房开发建设,要求地方政府在划拨土地、规划、拆迁、税费、金融等方面给予政策扶持。并要求房地产开发公司每年的建房总量中,经济适用房占20%以上。
同年,朱镕基受香港启发称,即使以后,也不可能全部实施住房商品化,现在香港大量劳动者、中小职员都住公屋。
1995年,“安居工程”推出,即由国家在固定资产投资安排50亿元,用5年时间兴建1.5亿安居房面向中低收入人群,其目的是为各地经济适用房建设提供一个示范效应,以推动经济适用房建设。
1998年,朱镕基进一步提出“建立以经济适用房为主的住房供应体系”,并明确规定经适房享受政府无偿划拨的土地和8项税费减免等优惠政策,其最初的销售对象是面向中低收入家庭。
第二年,根据江泽民的意见,朱镕基要求省长、部长把房价降下来,使广大群众买得起住房。
在朱镕基的强势催压下,1999-2002年间,大陆经济适用房的投资规模、新开工面积、销售面积和竣工套数一直占房地产较高的比重。
但是,因官员激励问题未能根本性触及,自朱镕基退休后,地方政府冲动便得到强烈释放。2004年8月31日,成为土地协议出让的最后期限,自此开始居住用地只有“招拍挂”一条路,加之土地一级市场(征地)和二级市场(建设用地)是“一口进一口出”政府垄断格局,土地拍卖出天价渐成常态。
许多地方政府在土地财政经济利益的驱动下,不愿意或减少为保障房提供无偿划拨的土地,其结果是保障房的投资规模、开工、竣工和销售量均呈下降趋势。
在商品房和保障房双轨政策没能坚持,以及分税制助推地方政府依赖土地财政之外,现今住房制度的另一个缺失是从来没有做到彻底消除福利分房。甚至随着强势政府的回归,福利分房有死灰复燃的趋势。
2011年以来,包括清华大学、农科院等多个京城高校和科研机构纷纷出台了福利分房的计划,而在去年农业部、住建部、中石油等中央部委、央企和地方政府连绵曝出福利分房丑闻。在房价高企的时代,福利分房不仅有损社会公平正义,而且造成人才向体制内集中。
国企改革三段论
在朱镕基执掌经济大权之前,中国的国企改革已经经历了两个阶段:1978—1984年扩权让利和1984-1992年实行两权分立。
扩权让利的主要内容为扩大国营工业企业经营自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法等。但是在计划经济的框架下,企业实际上无法实现自主经营。
第二阶段始于1985年,提出实现所有权和经营权的分离,而这种分离是通过多种形式的企业经营承包责任制来实现。
1992年,国务院出台《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。朱镕基要求这部条例“要用法律的语言来界定所有权和经营权,一个厂长受国家委托来管理和经营国家财产,对国家负什么责任,不能把国家财产吃掉,要保值增值”。
但是,《条例》实施了一段时间之后,国有企业的亏损局面并没有得到改善。1993年全部国有工业企业有1/3明亏、1/3潜亏,只有1/3赢利。1994年11月,朱镕基当着100家国企负责人的面,直言“我们应该很好地贯彻执行江泽民同志在党的十四届四中全会上的讲话”。
由于企业仍在相当程度上隶属于政府机关,不能实现政企分开,尤其是两权分离理论只承认国有企业有经营权,不承认企业作为法人应该有财产权,加之政企分开牵涉复杂的组织人事体系,这就使得朱镕基除后来通过国企上市有所曲线突破外,更多精力寻求它径。
1992年5月,朱镕基在山西考察煤矿产业,通过调查和成本分析,发现国有企业的总成本上涨了172%,其材料费用、管理费和折旧费用的增速都低于总成本的增速,唯有工资成本增长了300%。
朱镕基由此得出判断,国有企业年年亏损的一个重要原因是人员太多,工资占成本的比重太高。
经多方调研,朱镕基形成了国企改革的三段论:通过减员下岗、债转股等减轻国企的负担,轻装上阵;其次通过控制重复建设减少供给和市场竞争,提升国企产品的市场价格;最后通过大规模的基础设施建设增加对国有企业产能的市场需求。
为了能够让企业裁员和破产,避免对社会稳定造成冲击,从1994年左右开始,朱镕基开始考虑建立社会保障体系。
1994年朱镕基在接受德国《商报》采访时表示,人浮于事是国有企业面临的一个重大问题。大体上讲,要保证国有企业正常运转,只留现有人数的三分之一就够了,剩下那三分之二是富余的。然而,我们不能简单地把他们赶到大街上去,形成一支失业大军。那样会影响社会稳定。
1994年年底,朱镕基表示“搞好国有企业需要逐步做到企业能破产、职工能辞退,解决好这两个问题,企业效益才能搞上去”,做到这两点,要有配套政策,要逐步建立社会保障体系。
由于国企数量众多,不可能一一繁琐顾及,国企改革开始转向抓大放小。
1997年,中央提出国有企业三年脱困计划,即用三年左右的时间,使大多数国有亏损企业摆脱困境,力争到2000年年底大多数国有骨干企业基本建立现代企业制度。
此后,“下岗”成为国企员工刻骨铭心的记忆。朱镕基在2002年的一次讲话中透露,1998年、1999年和2000年三年当中,国有企业下岗职工累计达到2550万人。
在破产和下岗的同时,为了给国有大中型企业腾出市场空间,当时的国家经贸委等组织了“关闭五小、淘汰落后、压缩过剩产能”的行动,所谓的五小是指“技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境、不具备安全生产条件的小企业”。
与此同时,大量的基础设施项目投资为国有企业脱困带来了市场和需求。1998年11月,朱镕基在和辽宁省委省政府领导人座谈时表示“为什么我对三年脱困大有希望呢,因为我现在作为总理,要死死把握住不允许重复建设这个关,本届政府成立差不多八个月了批了几千亿的项目,没有加工工业项目,全是基础设施项目,包括铁路、公路、农田水利、环保设施、城市建设和电网改造等项目,这些项目都是能够带动生产能力发挥的,我相信只要坚持三年,你们大部分的生产能力就会发挥出来。”
2002年3月15日,朱镕基在记者招待会上宣布,大多数国有企业在三年里扭亏为盈,“如果没有这些国有企业交税的话,中国的财政收入状况不可能这么好,不可能每年以超过GDP增速一倍的增幅在增加。”
自此开始,大陆国企加速扩张,渐成“国进民退”、“国富民穷”格局。穷人经济学、道德经济学在大陆应时兴起。
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