中国《食品安全法》修法之疑

实施仅4年,《食品安全法》又要大修。

6月下旬,国家食品药品监督管理总局(以下简称国家食药监局)法制司公开启动相关修法程序,称国务院已将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划。国家食药监局在其官方网站上挂出消息称,决定面向社会围绕《食品安全法》修订内容开展征集意见活动。

日前,从参与修法的多位政府、学界人士了解到,社会公开征求意见环节已经结束,相关意见正在整理。而针对《食品安全法》在过去4年的实施情况的调研仍在进行之中,新法草稿有可能在今年年底前提交国务院法制办。

保质期为何仅4年

2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过了《食品安全法》,并决定于当年6月1日起正式施行,1995年起实施的《食品卫生法》同时废止。

现行的《食品安全法》,事实上是1995年实行的《食品卫生法》的升级版本,其中最为核心的内容是,确立以食品安全风险监测和评估为核心的管理制度,并以此作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

从全国范围看,现行食品安全法实施近4年来,并未逆转国内食品安全恶化的态势,仅2012年就发生多起重大事件:双汇“瘦肉精”猪肉、红牛饮料非法添加剂、工业明胶“老酸奶”、酒鬼酒塑化剂超标等等,一系列食品丑闻事件重创了公众对于国内食品安全的信心。    在卫生计生委食品安全标准与检测评估司司长苏志看来,食品安全的形势依然十分严峻,食品安全事故有攀升趋势,重大恶性案件也时有发生。 

2010年6月,中国全面小康研究中心与清华大学媒介调查实验室对全国12个城市进行调查发现,食品安全成为当前中国人担心的首要问题。

食品安全问题亦牵动中央维稳神经。由于食品安全事故一般容易诱发群体性事件,牵动社会的方方面面,常常导致社会不稳定。2008年的三鹿奶粉事件,全国因三鹿牌婴幼儿奶粉事件累计筛查出泌尿系统出现异常的患儿将近30万人。

食品安全得不到保障,原因有多种。但是,最终,板子打在了监管模式上。

今年3月,在合并原国务院食品安全委员会、国家食品药品监管局的基础上,新成立的正部级机构国家食品药品监督管理总局,同时还把质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责一并并入。

此后,国务院总理李克强在今年5月主持召开的3次国务院常务会议上,3次都提到食品安全问题,明确要求建立最严格的食品安全监管制度。这就必然要求对现行食品安全法作出调整,以适应监管机构的变化,完成高层对于食品安全提出的工作目标。

现行的食品安全法框架内,食品安全名义上由国家卫生计生委承担综合协调职责,但在不同环节上,采取了由农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家药监局等5个部门分段管理的方式。目前地方的食品安全监管体制各异,此前,北京是由工商部门牵头,上海、浙江是食药监部门牵头,福建是经贸委牵头,还有很多地方是卫生部门牵头。

多次提案要求改革食品监管体制的全国政协委员施耀忠表示,相关部门职能交叉,监管漏洞多,导致监管空白。最为典型的例子是,由于对运输环节的监管尚存法律空白,违法者常在活猪从养殖基地运往屠宰厂途中或猪肉从屠宰场进入市场途中注水,导致注水肉屡禁不止。

主笔起草食品安全法的全国人大常委会法工委行政法室巡视员李援告诉,2009年确立的分段监管模式,部分参考了加拿大食品安全监管经验,同时也考虑到了国内的一些现实情况。他认为,简单地把国内出现的食品安全问题归因于分段监管模式,并不恰当,实际情况远比想象的复杂。

不过,这次调整,还是留下了一条“尾巴”:农业部仍然单独负责对农产品生产环节的监督。亦验证了李援对于“实际情况远比想象的复杂”的判断。

小修小补可能性大  

承担这次修法任务的国家食药监总局,目前并未向外界描绘新版食品安全法的全景,仅表示其目的是“适应食品安全监管体制改革的需要,增加食品安全监管的科学性和有效性,切实保证食品安全,保障人民群众身体健康和生命安全”

李仕春,中国法学会食品安全法治研究中心主任,他承担了食品安全法实行情况的调研,最终形成的报告将为国家食药监总局起草新法草案提供重要参考。截至7月下旬,李仕春的调研仍然进行,其工作主要包括对公众、监管部门、食品生产厂商组织座谈、发放问卷。李仕春对记者表示,该报告的具体完成时间目前难以确定,部分原因是由于“上边要求很高”。

在6月18日召开的全国食品安全周论坛上,李仕春和来自国家食药监总局、全国人大常委会法工委、卫生计生委员会、公安部、国家食品安全风险评估中心等部门的相关负责人,就食品安全法实施过程中存在的问题进行了激烈的讨论。

焦点之一是,即便已经完成监管机构的合并调整,但是目前,从法律体系上,仍然是《食品安全法》和《农产品安全法》两法并行。从监管机构上,只是从“五龙治水”过渡到“国家食药监总局+农业部”两龙治水的格局,其分段监管的格局并没有得到根本调整。

事实上,现有4家机构由于监管思路和措施不尽相同,其相关职能的整合也并不轻松。

工商管理部门是从管理城乡农贸市场起家,质监部门更关注产品的质量,如重量、成色和品质,餐饮监管主体的前身是卫生监督。此外,不同行政部门的行政风格并不尽一致,有的部门侧重行政许可,有的部门则更侧重于行政执法,如何将这些机构的行政风格糅合在一起,恐怕需要一个漫长的磨合过程。

北京市食品办食品安全监督检查应急处处长冯源告诉记者,在现行行政架构下,食品安全的事权已经集中到食药监部门手中,但是实际操作过程仍然是分段监管,这种事权与监管权的分离就容易产生一个问题:多部门之间如何衔接、协调?冯源透露,北京市在实际操作过程中,就曾碰到《食品安全法》和《农产品安全法》之间的衔接问题。

不过,类似整合也并非全无经验可供借鉴。2009年,广东深圳市将农业、质监、工商、食药及其他政府部门中涉及食品安全监督的职能进行合并,组建市场监督管理局,后来又成立专门的食品安全监督管理局作为二级局。2011年,陕西渭南市将农业、畜牧、质监、商务、工商、卫生等部门有关食品安全监管的职能连人带编制整体划转给食品药品监督管理部门,并将后者升格为同级政府组成部门。

但在中央层面的整合,其利益调整的难度显然更大。记者获悉,本次修法只能做到监管权的相对集中,两龙治水的格局短期内难以有所改变,更多的改变可能是在一些具体环节上的完善。

在前述论坛上,国家食药监管局食品安全协调司副司长徐景和透露了若干修法方向,他表示将考虑将有奖举报、风险交流机制、责任保险、食品安全可追溯机制、食品网络交易管理制度写入新法草案中。

“如果执行不到位,再好的法律也只能停留在纸面上。”李仕春在调研中发现,现行《食品安全法》的最大问题,并不在于法律条文本身要调整,而是现实执行情况太差,由于执法人员的不作为、选择性执法等渎职行为,导致从业者没有建立对《食品安全法》的敬畏之心,违法成本低,食品市场也随之出现了劣币驱良币的情况。

据统计,今年1~4月,全国检察机关立案查处危害食品安全渎职犯罪案件139件,涉案191人。2011~2012年,全国检察机关查办的危害食品药品安全渎职犯罪案件中,玩忽职守罪占比51.6%。

陕西安康市在2012年发布的一份有关食品安全执法情况报告对上述情况也有揭露:该市中心城区辖区有近百万人口,市、区餐饮监管人员编制仅20人,监管意识不强,业务素质不高,监管不敢碰硬,不下硬茬,对一些明知不合格的产品,因缺乏检验检测手段,无法进行处理。

一些外企也在抱怨中国种类繁多又不得要领的食品监测。沃尔玛中国首席合规官骆启德在前述论坛上透露,在2012年,共计有8类政府部门对沃尔玛在中国的近300家门店,进行了超过9000次的检查,平均下来,每家门面每年要进行不下23次的检查。骆启德表示,这些检查相当一部分针对的是低风险而非高风险项目。

中央亦有所察觉。目前,两高司法解释已明令对食品安全领域的渎职行为进行重处。国家行政学院法学部副主任杨小军建议,修订后的《食品安全法》理应单列一章,明确、细化对监管部门和官员的问责机制。

与其预警不如预防

多位参与食品安全法修法的学者的共识是,与其像现行法律中力图构建一张庞大的食品安全风险监测和评估网,还不如主动构建一张食品安全保障网络,这比监测和评估更重要。

现行的北京市食品安全条例就提出了构建“两大体系”,即安全食品供给体系和食品安全保障体系。这两大体系的建设目标是,实现“产地要准出、销地要准入、质量可溯源、风险可控制、责任可追究的全过程管理”。

冯源表示,过去几年,北京的食品安全事故之所以低于全国平均水平,一个重要原因是,打造了一张从田间到餐桌的食品安全供给体系。在冯源看来,如果食品供给的安全得不到保障,谈其他的都是空中楼阁。

但这恰恰是当下中国食品生产体系中最为薄弱的环节。

以公众关注度较高的乳业为例,对于市场美誉度几近全军覆没的国内奶企来说,自有奶源的不足,奶源质量不稳定,生产过程无法得到有效监督,成为其屡次爆发食品安全危机的一个重大根源。因此,最近几年,即便很多地方政府已经不再支持兴建高污染的奶牛养殖场,但是蒙牛、伊利仍在寻找机会扩建自有奶牛场。

骆启德表示,“在国外,供应商需要承担更多的责任;而在中国,供应商只需要把商品放在货架上。”骆启德指出,在此背景下,一旦出现食品安全问题,国外能直接追溯到供应商身上。而在中国,由于供应商大部分为中小企业,追溯起来较为困难,很多时候只能由零售商来承担食品安全责任。

沃尔玛采取的办法就是每年组织供应商就新法规、新要求,行业发展、技术标准等内容进行20多次培训,同时强化对供应商的审核。沃尔玛提供的信息显示,2012年,该公司共对供应商进行了894次审核以及超过1万次的专业检测和商店卫生测试。

对于曾经发生过食品安全丑闻的国内企业,则更多地通过引入国外巨头的“洋务运动”来提升自身食品安全的管理水准和企业信誉。

在中粮集团董事长宁高宁看来,与过去相比,食品安全问题更加复杂,消费需求由数量安全向安全营养快速转变,生态环境变化使源头风险加大,贸易全球化使产业链更趋复杂,工业化发展对原料品质提出更高要求。因此,对中国食品企业而言,彻底解决食品安全问题,意味着更大的挑战。

宁高宁在2005年出掌中粮集团后,就提出了从全产业链治理的思路,即以消费者为导向,通过对从田间到餐桌需要经过的种植采购、贸易物流、食品原料和饲料原料、养殖、食品加工、分销物流、品牌推广、食品销售等环节的有效协同和控制,打造“安全、放心、健康”的食品产业链。

中粮接手蒙牛之后,今年5月20日蒙牛又再度宣布与法国达能成立合资公司。引入外资的动作背后,一如蒙牛方面宣称的,主要是看重外方的先进科技和丰富的乳品企业管理经验。

无独有偶,就在蒙牛宣布与达能合作的一周后,中国最大的肉制品加工商雨润又传出消息称,已经与全球最大肉类加工商史密斯菲尔德发布达成并购协议,双汇方面称:“史密斯菲尔德有许多值得我们学习的地方:集约化的养殖模式、高效的生产组织、严格的食品安全管理及有效的环保措施等。”

在李援看来,从农田到餐桌的安全食品供给体系的构建不是一朝一夕的事情,但总的来看,晚做不如早做,早做早受益。

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