央企一把手落马的制度障碍

9月1日,国务院国资委召开党委会,中组部常务副部长陈希通报了中央关于国资委主任蒋洁敏涉嫌严重违纪违法、接受组织调查的决定;两天后蒋被免职。从目前的报道来看,蒋洁敏“犯事”是在其任职中国石油集团期间,即事实上是以央企最高领导人的身份落马。

大国企一把手落马的现象,近些年已有多起。个案各有不同,但背后还是反映了一些普遍性问题。

必然的前赴后继?

前中石化总经理陈同海、前中核集团总经理康日新、前中国移动党组书记张春江,及至前中国石油副总经理王永春等央企副总、前中石油董事长蒋洁敏……近些年不少央企“老虎”落马。

陈同海是只大“老虎”,创下央企董事长贪腐的一个纪录。1999年至2007年6月,陈同海利用其担任中石化集团副总经理、总经理和中石化股份公司副董事长、董事长的职务便利,在企业经营、转让土地、承揽工程等方面为他人牟取利益,收受他人钱款共计折合1.9573亿余元。

时为央企领导中唯一中央委员的康日新,在2004至2009年,利用担任中国核工业集团总经理兼秦山第三核电董事长的职务便利,为他人在企业经营、业务承揽、职务升迁、就业安排等事项上谋取利益,收受他人财物共计折合660万余元。

1994年至2009年,张春江先后担任辽宁省邮电管理局副局长、中国网通集团总经理、中国移动集团党组书记、副总经理期间,利用职务便利,为他人在承揽业务、追要欠款等事项上谋取利益。2004年,张春江为某广告公司成为中国网通的品牌宣传代理商提供了帮助,该公司在其后3年从网通获取了超过2亿元的广告费。

从上述3只“老虎”来看,他们的贪腐来自巨大的权力。长期以来,央企公司治理制度特别是关于高管的权力制衡制度存在严重缺陷,而邓小平早在1980年即指出,“制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。

内部人控制未彻底打破

特约记者曾经获悉,曾经某省有意让一个央企董事长去任职副省长,因未能满足成为省委常委的要求,此董事长拒绝了。央企资产往往上千亿乃至上万亿元,是企业帝国,“一把手”们在相当程度上可谓是比不少副省长更惬意的“肥差”。

陈同海案发后,中石化领导班子成员反映他朝纲独断,企业是他个人的独立王国,数千万、上亿元的项目,他经常一支笔批示决定,重大工程的招投标形同虚设,党组成员谈工作要排队求见,班子成员问:“这还有什么民主和监督可言?”这可谓典型的国企内部人控制。

对于国企而言,“所有者”缺位的问题,曾经为以董事长、总经理领衔的内部人控制企业、甚至贪腐提供了空间。央企中国外运长航董事长赵沪湘曾对特约记者直言:“(公司董事会)试点前,重要决策都是总裁办公会或是党政联席会作出,班子成员既是决策者又是执行者甚至自我监督者,角色冲突很多,存在内部人控制的情况,出资人虚位。同时,班子里分正职、副职,有领导与被领导的关系,表面上是民主决策、集体决策,说到底还是一把手的个人意见占主导。”而这种情况较为普遍,央企内部人控制一定程度上被制度化了。

2003年以来,国资委成立,央企出资人制度建立,开始解决所有者缺位问题,其中一招即2004年进行国资委视为生命线的央企董事会试点,核心是由国资委派出的外部董事占董事会的多数。董事会试点的目的,按时任国资委副主任邵宁的说法,就是解决企业的决策体制问题,即破除央企的一把手体制。其成效也获得了一些亲历者的认可。然而,由于股权高度集中乃至是独资从而缺乏众股东监督、纪检监察监事会等监督力量不力、长期以来不透明(好消息是国务院总理李克强8月指出要建设“阳光央企”)、董事会建设远未成熟、行政化任免仍然存在、一把手体制惯性等因素,一把手体制、内部人控制(中石油的窝案即是典型体现)仍在相当程度上存在。何况,目前大部分央企仍未建设规范董事会,实行的是总经理负责制。中石油集团直至2011年11月才建立董事会,蒋洁敏由总经理改任董事长。

与此同时,不少央企老总在同一家企业任职时间特别长,客观上容易形成绝对权威、获得绝对权力。这与组织部门、出资人对央企老总的考核问责还不是特别科学、特别严格有很大关系。中国社科院公司治理研究中心主任鲁桐就认为:“不少人在一家国企当总经理、董事长10几年了,看样子还会当到退休。这个现象太可怕了。”

权大未必腐败。关键在于制度安排。纪检监察是国企传统的监督力量。由于纪委书记行政级别低于董事长、党委书记,这种监督实际上是下级监督上级,这种制度安排显然有点强人所难。至于监事会,同样在制度设计上有缺陷,独资的央企实行外派监事会制度,监事会主席由副部级公务员出任,以此增加独立性、权威性。然而,一个外派监事会同时负责多家乃至四五家央企,从而很难实现当期监督,往往是事后监督,且以财务监督为主,对央企高管履职行为的监督严重不足。国务院国资委一位副主任曾经表示,外派监事会缺乏一套问责机制。股东监督层面,国资委虽为正部级,但其监督主要领导由中组部任免的央企,能力并不充足。

监督能力不足,监督动力也存疑。国有重点大型企业监事会正局级专职监事时光的看法是:目前,对专职监事的考核主要依据对国家公务员的考核办法,不能准确地衡量其工作成果。在上海国资研究院研究员、宝钢集团原监事李南山看来,对监事会的行政化责任管理体系,是“中央企业屡屡出现高管落马和重大资产损失事件,外派监事会却鲜有发挥监督防范功能的最主要的制度原因”。

国资委监管央企的动力也需要加强:国资委的主体人员是公务员,拿相应的级别工资,跟监管企业的经营情况关联度很小;国资委和央企之间人员交流任职不少,有点似“一家人”;央企市场化改革难度大、途中可能会出现不少问题,促进央企做强、对央企实施非常保守的渐进式改革符合国资委的利益。

绝对的权力导致绝对的腐败。既然现实给了央企高管这么大的空间,贪腐现象发生的概率就增加了。苗耕书曾任央企中国五矿集团的总裁、党组书记,是“一把手”,卸任后任央企中国外运外部董事长,他曾经对本刊特约记者感慨:“一个好的机制能管住坏人,一个坏的机制能使好人变坏。”

国务院国资委党委书记、曾长期任职纪委系统的张毅9月4日到5日到大庆油田、长庆油田考察时说,中央领导同志对中国石油广大干部职工是充分信任的,(大庆油田、长庆油田各级领导班子)要进一步深化对反腐倡廉建设的重要性、紧迫性的认识,既要态度坚决、旗帜鲜明地反腐败,又要从体制、机制下功夫,从源头上防止腐败的发生。

如果权力制衡、监督制度是“纸老虎”,是吓不倒蒋洁敏等“真老虎”的。

反市场逻辑?

为蒋洁敏们在央企滥权贪腐“护航”的还有行政级别。1999年的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》即提出,“对企业及企业领导人不再确定行政级别”,然而时至今日,国企领导依然保有行政级别。时任国务院国有重点大型企业监事会主席张德霖曾经向特约记者感慨:“现在的问题不是政企不分,而是政企难分。这也是我们面临的一个极大问题。”

央企层面,“53家”央企的董事长、总经理由中组部任免,行政级别为副部级。中投公司、铁路总公司的最高领导人为正部级。一些央企领导为中央委员,如中航工业董事长林左鸣为中央委员,此次落马的中石油副总王永春为中央候补委员。身为央企副总而成为中央候补委员,这是绝大多数央企董事长、总经理都没能享受到的待遇。与此同时,央企老总亦有机会担任党政重要职位。在“官本位”依然浓厚的中国,面对行政级别如此高、很可能进一步高升的央企老总,企业内部人,有多少人敢真监督?

行政级别的存在和制度层面对央企的定位有关。在制度层面,国企干部有行政级别,是顺理的逻辑。9月1日,中组部常务副部长陈希表示,“要促进国有企业进一步履行好政治责任、经济责任和社会责任”。政治责任排第一。

而一位不方便透露姓名的副部级官员对特约记者也表达了这样的观点:“企业是市场竞争的主体,要让市场规律而不是行政规律发挥作用,企业的一切要素包括人都应该按照市场价格来运转。如果非要搞一个特殊规律,能做多久?计划经济年代厂长经理是组织部门任命的干部。实践已经回答了行还是不行。”而国务院国资委研究中心竞争力部部长许保利直言:“现在,实际上还是把央企领导作为干部管理的。其实,央企领导应该看作员工,实行岗位管理。”

虽然仁智各见,但行政化任免,的确带来了对央企高管薪酬的非市场化。外界普遍认为央企老总拿多了,而按邵宁的说法,对于央企高管薪酬的管理是半市场化的办法,明显比社会上同类岗位要低,而且低得比较多。撇开名义薪酬和实际薪酬等争议不谈,现实中的确有这样的现象:一些央企副总宁愿到二级、三级公司去任职,以获取更高乃至数倍的薪酬—二级、三级公司高管薪酬由集团而非国资委管理,更市场化。

对央企高管薪酬半市场化管理,这种机制显然是“反市场逻辑”的,而背后的合理性在于:央企高管本身并未市场化。事实上,副部级的央企董事长,年薪已数倍于正部级官员。但企业毕竟是企业,不少央企老认为薪酬“过低”,由是容易激发道德风险,包括大肆贪腐。

野火烧不尽,春风吹又生。如果还是满足于对国企公司治理修修补补这种“野火”,而非政企分开、真正健全现代企业制度、股权多元化、市场化等“三昧真火”,“蒋洁敏”这样的央企老虎恐怕也不能排除再出现的可能性。

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