蒋介石1946年修宪风波

1946年1月31日,政治协商会议闭幕,通过五项协议,其一为《宪法草案案》,草案中所包含的《宪草修改原则》,由国民党、共产党、民盟、青年党、社会贤达等五方面人士组成的宪草组协商制定,讨论通过。没想到蒋介石阅后大惊,认为《宪草修改原则》整个推翻了孙中山的五权宪法、《建国大纲》,《中国国民党党纲》以及《五五宪草》,在当天的日记中痛责国民党代表孙科:“竟订定此一违反总理革命之原则,真使人啼笑皆非,欲哭无泪矣,为之奈何!”

然而,这年年底,《中华民国宪法草案》经国民大会三读通过,制宪任务告成。在修宪问题上与各方苦斗一年后,蒋又在日记中感念起孙科来。他在12月21日日记中写道:“尝思今春孙(科)、邵(力子)与中共等擅订宪法原则,一般同志皆认为有意卖党召侮,违反遗教,藉外制内之卑劣手段,不可庶宥。然迄今回忆,若非当时修正《五五宪草》,如其原则一仍其旧,则不仅为中共所诋毁,即各国更认为国民政府真欲制成法西斯宪法,为世疑惧。为害之大,无可比拟,今日制宪之原则,实有得当时之修改也。”

前骂后赞,蒋介石何以有此180度的巨大变化?

蒋介石青睐《五五宪草》“总统制”

孙科,1933年1月就任立法院长,任内主持制订《中华民国宪法草案》,共8章147条,因于1936年5月5日公布而得名“五五宪草”。

此前,南京国民政府在1931年5月公布《训政时期约法》,民国历史进入“训政”时期。该约法规定:这一时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权;中国国民党全国代表大会闭会时,其职权由中央执行委员会行使之。国民政府主席、委员均由中国国民党中央执行委员会选任。这样,就将国民党的“一党专政”和所谓“党治”合法化。《五五宪草》抛弃了上述条文,宣称“结束党治”,“还政于民”,改行“总统制”,由国民大会选举总统,并赋予总统很大实权。

按程序,《五五宪草》应交由国民大会审议通过。但是,第二年抗日战争全面爆发,国民大会虽已选出代表却无法召开,到抗战胜利后国共和谈时才再次提上日程。

《宪草修改原则》共12条,与《五五宪草》最大的差异,在于将总统“虚位化”,使总统丧失“统率”行政院、立法院、司法院、监察院、考试院等五院的权力。《五五宪草》规定总统既是国家元首,又是行政首长,既具尊荣,又掌实权;他只对国民大会负责,由国民大会选举或罢免;任期为六年,连选得连任一次。《宪草修改原则》则采取“内阁制”,总统为“虚职”,实际权力掌握在行政院院长手中,行政院只对立法院负责,与立法院形成相互制衡的关系。立法院可以对行政院表示不信任,行政院可以要求总统解散立法院。在这里,没有最高权力和绝对权力,所有权力都处于制衡的网络中。

总统制的优点是行政权力高度集中,运作效率充分发挥,但是,易于形成个人专权、甚至独裁的局面。南京国民政府成立以后,在国民党“一党专政”的基础上迅速形成蒋介石的个人的专权与独裁,他不喜欢受到其他机构和社会力量的掣肘。早在1934年,蒋介石就曾在日记中表示:“五院制乃总统集权制之下方得实行,否则未得五权分立之效,而反生五院斗争之端;未得五权互助相成之效,而反生五院牵制纠纷之病。”

《五五宪草》乃是蒋介石的“总统集权制”这一主张在法律上的体现。而《宪草修改原则》正是为了消除蒋介石的个人专权与独裁,反映了中共和民盟等在野党派的愿望。政协会议期间,中共和民盟结成紧密的统一战线,相互支持,密切合作。罗隆基回忆说:“共产党同民盟双方的代表每天晚间总是聚在一起共同讨论。那12条宪草修改原则,就是共同讨论的结果。”


《宪草修改原则》符合美国民主

《宪草修改原则》是抗战胜利后中共、民盟和国民党斗争的产物。表面上看,是中国国家政体模式采用“总统制”还是采用“内阁制”的分歧,而实际上,具有民主与独裁专制斗争的意义,有明显的针对性。

对此,当时在中国调解国共矛盾的美国特使马歇尔看得很明白。他说:“中共及民盟又欲国府主席之权愈小愈好,且实行权力制衡制度,如美国之所为;地方之分权与三权之鼎立,亦皆如美国。”这段话道出了中共和民盟的用心所在,承认《宪草修改原则》符合美国式民主。

1月27日,周恩来和陆定一飞返延安,先后向中共中央书记处和中共中央政治局汇报政协工作,得到肯定,政治局委托代表团签字。31日,周恩来回到重庆参加政协闭幕式,两次和马歇尔会谈,转达毛泽东对他的感谢,表示要学习美国的民主和科学。又和蒋介石见面,转达毛泽东关于军党分立,长期合作的意见,并称毛泽东将参加联合政府。

2月1日,中共中央发出《关于目前形势与任务的指示》,认为“国民党一党独裁制即将开始破坏,在全国范围内开始了国家的民主化”,“从此,中国即走上和平民主建设的新阶段”。毛泽东随后对美联社记者谈话说:“各党当前的任务,最主要的是在履行政治协商会议的各项决议,组织立宪政府,实行经济复兴,共产党于此准备出力拥护。”

与中共和民盟等相反,蒋介石和国民党中的许多人对《宪草修改原则》,表现出强烈的抵触情绪。3月1日,国民党六届二中全会在重庆开幕,16日通过《对于政治协商会议之决议案》,称:所有对于《五五宪草》之任何修正意见,皆应依照《建国大纲》与五权宪法之基本原则而拟订,提由国民大会讨论决定。

17日,会议通过宣言,声称“宪法草案的修正,必须符合于五权宪法的遗教”。通过六届二中全会,国民党展示了一次力量,似乎全党凝聚了一种共识——政协会议通过的《宪草修改原则》不能算数,必须修改。

3月20日,国民参政会第四届第二次会议开幕。4月1日,蒋介石在会上作《政治报告》,再次说明:宪法是国家根本大法,其最后决定权在国民大会;《训政时期约法》是1931年国民会议制定的国家组织法,在宪法未颁行以前,仍应根本有效。他表示:政府与二中全会都尊重政协会议,但是政协会议不是制宪会议,唯有国民大会制定宪法之后,才能以宪法代替约法。这就进一步贬低了政协协议的权威性,无异宣布当时仍处于“训政”时期。

中共与美国施压

政治协商会议协议是各方一致通过的,中共和民盟自然不能同意轻易变更。3月16日国民党二中全会通过决议案当天,毛泽东致电周恩来:“最近时期一切事实证明,蒋介石反苏反共反民主的反动方针一时不会改变,只有经过严重斗争,使其知难而退,才有作某些较有利于民主的妥协之可能。”

早在当年2月上旬,中共就内定毛泽东、林伯渠、董必武、吴玉章、周恩来、刘少奇、范明枢、张闻天等8人为国民政府委员,周恩来为行政院副院长;毛泽东还曾考虑,将中共中央所在地从延安搬到江苏淮阴,以方便去南京开会。至此,毛泽东遂改变态度,决定如蒋介石坚决要修改政协会议通过的宪法原则,就要考虑是否参加国民政府及国民代表大会问题,并暂不向国民党方面提交出席名单。

3月17日,毛泽东为中共中央起草致重庆中共代表团电,要周与民盟“商酌”,采取统一行动。同日,中共中央发言人发表重要谈话称:“国民党内许多有力人士,现正试图改变政治协商会议的若干原则决定,特别是关于宪法原则的决定,此举将不能得到中国共产党及其他民主党派和广大人民的同意。”“中国共产党决不动摇,并坚持政治协商会议一切决议,特别是宪法原则决议,必须百分之百实现,反对有任何修改。”

18日,中共中央再次致电中共代表团,称:“国民党二中全会是坚决反对国家民主化的,他们必然坚持要修改宪草原则,国大代表名额他们又擅自增加,我与民盟在国大保持否决权将不可能,在这种情况下,我们决不能参加国大,参加政府。此点望你们即与民盟人士商量,并在适当时机告知国民党。”当日,周恩来、董必武、王若飞就六届二中全会决议违背政协决议一事,函约国民党代表邵力子、王世杰、张治中座谈,促请按照政协决议从速实施。晚间,周恩来又召开中外记者招待会,宣布国民党一党无权否定《宪草修改原则》,“政协一切决议不容篡改,宪法原则决议必须百分之百实现。”

延安《解放日报》于次日发表社论《评国民党二中全会》,逐条批判二中全会所作决议。认为“制定宪法应依《建国大纲》为基本之依据”的说法,“充满了一党专政的臭味”,“参加政协会议的各党派,从未也永远不可能同意国家的宪法应以某一党的某一文件作‘为最基本之依据’。”中共特别提出:“使总统成为一个高踞于五院之上的独裁者,使总统拥有无限制的紧急命令权,使立法机关沦为行政机关的附属品,受着作为行政首领的总统的支配和指挥,是保持个人独裁的非常有害的制度。”

中共既毫不妥协,民盟等自然采取同一立场。20日,张东荪、张申府、梁漱溟等人均公开声称“不能把国家百年大计的宪法当作儿戏,既是共同协商决定,便应共同认真执行”。民盟主席张澜也指责国民党六届二中全会:“其目的无非在维护国民党的一党专政的实质与形式,把各党派参加政府变成请客”,“如果这些问题不弄清楚,我们同盟为对国民负责计,不愿贸然参加政府。”

除了中共和民盟的抵制,蒋介石还面临美国方面的压力。二战结束后,美国政府一直希望国共两党不再发生内战,蒋介石和国民党按照美国模式改造政府。19481月,政协开幕,美国政府曾寄予很大希望,但是此后发生的诸多情况,让他们愈加失去耐心。815日,蒋介石收到杜鲁门总统的密函,中称:

131日政治协商会议所订协定,曾为美国方面所欢迎,而认为远见之举,可使达成统一与民主之中国;但美国对该协定之未采取切实步骤,使其实行,殊感失望。现此点渐为美国对中国前途展望之重要因素。中国国民之期望,为黩武军人及少数政治反动分子所阻遏,此辈不明白现时代之开明趋向,对国家福利之推进,不惜予以阻挠,此种情势,实为美国国民所深厌恶。倘若中国内部之和平解决办法,不即于短期内表现真实进步,则美国舆论对中国之宽宏慷慨态度,势难继续,且本人必须将美国立场重新审定。

杜鲁门这封信,写得很强硬,颇具威胁意味,并且很快付诸行动。18日,杜鲁门下令制止国民政府向美国购买剩余军火,使国民党军队的弹药补给陷入困难境地。

蒋介石对此非常不快,在日记中写道,“其语意之侮辱压迫,殊难忍受。”但反复权衡过后,他还是于19日复函杜鲁门,保证“尽一切可能使此等达到和平民主之步骤,迅速成为事实”。此后,国、共、美三方成立五人小组,磋商改组国民政府问题。1016日,蒋介石发表《关于处理目前时局声明》,表示“宪草审议委员会应即召开,商定宪法草案,送由政府提交国民大会,作为讨论之基础”。117日,马歇尔和司徒雷登向蒋介石递交为其起草的《声明初稿》,提出“宪草审议委员会应以政协协议所提出之原则为基础,完成其工作”。这是美方对《宪草修改原则》的一次鲜明无误的表态,而且要求蒋介石接受。

被迫接受政协修宪原则

政协制订《宪草修改原则》的灵魂人物是君劢。他在412日将一部起草好的《宪草》交给孙科,随后还译成英文,寄给马歇尔。这部《宪草》被政协副秘书长雷震接受,印出来作为讨论基础。蒋介石也有意采用君劢的《宪草》,提交国民大会,“希望君劢出而完成宪法”。君劢的态度也很明朗,只须政府实行政协决议即可。

其后,蒋介石紧锣密鼓筹集召开国民大会,制定宪法,中共和民盟都抵制,只有青年党可能参加。而君劢所在的民社党,对于参会一直未置可否。1114日晚,眼看国民大会第二天就要开幕了,青年党和民社党仍未决定是否出席,蒋介石请雷震连夜去上海,邀请民社党参加国民大会。他让雷震转告君劢,“政府一定提出宪草来讨论,并照政协宪草通过。”雷震知道蒋介石此时“正如热锅上的蚂蚁,心中很着急”,便答应出马斡旋。

雷震随后拜访君劢,说蒋介石请民社党参加国民大会,已决定提出政协宪草为讨论的基础,且保证不推翻政协宪草的基本原则,只在文字上可能有若干修正。经过雷震三个小时的说明,君劢感到满意。16日,民社党中常会决议,国民大会须依政协宪草,在此原则之下,民社党参加国民大会。23日,民社党提出参加国民大会代表名单,但君劢本人声明不担任任何名义,也没有出席国民大会。其原因,雷震称:“盖其内心已厌恶蒋中正的为人,不仅独裁揽权和自私自利,还目中无人,只知有自己而不知有他人,所以此生再不愿和蒋中正共事。”

蒋介石不仅向张君劢,实际上也是向中共和民盟让步,同意他曾经激烈反对过的《宪草修改原则》,而且也在国民大会上动员代表们接受根据这些原则所制订的宪法。1128日,国民大会举行第三次大会,蒋介石代表国民政府提出《中华民国宪法草案》,由大会主席胡适代表全体代表接受。1225日,《中华民国宪法草案》三读通过,制宪任务完成,国大闭幕。?经历种种风波与曲折,新宪法终于制订并且通过,蒋介石欣喜之情见诸日记,遂有了前文所引感念孙科、邵力子的文字,然而已于事无补。中共和民盟未参加国民大会,对新宪法都持强烈批判态度,斥为“伪宪法”,中共中央宣传部长陆定一甚至发表声明,称之为袁世凯、曹锟以来的“第三个伪宪”,要求蒋介石取消。

转眼就到了1948年,要召开国民大会行宪,选举总统了。根据新宪法,总统“虚位”,实权在行政院。是否参选蒋介石很矛盾,一度想让胡适出来竞选,自己出任总参谋长或行政院长,掌握实权,与中共决战。

老于世故的阎锡山看破了蒋的心思,44日致函蒋介石,建议“将大总统一席选一元老,钧座亲任行政院院长兼国防部部长,宣示国人,破釜沉舟,号召天下爱国者来与匪决战”。蒋介石复函阎锡山,声称“至理名言,先获我心”。

为了弥补“虚位”总统对蒋介石权力的削弱,陈立夫、吴铁成、吴忠信、张群、王世杰等人也费了不少心机,最后决定在不修宪的前提下,以“动员戡乱”为由增加“临时条款”,用以扩大总统权力。该项临时条款获得国民大会通过,蒋介石高高兴兴地接受推举,当选为中华民国总统。

抗战胜利,国共合作,建设独立自由富强的新中国,这一难得的历史机遇,可惜蒋介石未能抓住。历经修宪风波,他虽然成功当选总统,但是国共彻底决裂,内战全国展开,中华民族通过和平立宪建立现代政府的机会窗口,就此擦肩而过。



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