清廉政府需要"养廉金"?

image

近日,在据传国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案中,出现了一项引人注目的建议:建立廉政年金制度。根据这一制度设计,政府部门将建立年金,公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的,退休后可领取一笔不菲的“养廉金”。

这项建议立即引发了舆论热议,虽然它的具体内容现在并不明晰。它并没有点明所谓年金的资金来源,也没有提及年金的管理方式,更重要的是作为一个建议,它未必会被付诸实践。廉政年金惹来的关注只能说明公众对反腐和公务员福利两类问题的高度关注。实际上,这种“金钱养廉”制度至今已在大陆各地试验了13年。2011年,大陆《民主与法制》杂志在回顾这种制度试验时提到,据其不完全统计:“目前,仍在坚持廉政金制度的地方政府或部门,超过百家。”

始作俑者与全面铺开

养廉金是由湖南省浏阳市在2000年7月率先试行的。当时所建立的基金称为“廉政保证金”,规定全市所有副科级以上实职领导干部应加入廉政保证金体系,按月按级别缴纳保证金。在个人自缴费的基础上,单位为每一位缴费者缴纳2倍的补贴金。能够保持廉洁的干部,退休时可一次性领到6万—8万元。

浏阳市纪委有关人士当时就承认,这种做法将各单位自收自支发放的员工福利合理化了。但他们并不以为这样做有什么问题,“这些福利实际上最终都是要发到单位个人手里的,不如用制度让它进入基金,还可以起到监督作用。”《21世纪经济报道》的记者当时已经发现:越是有实权的部门,越对加入廉政保证金缺乏热情,因为干部有贪污受贿的机会,对养廉金兴趣不大;而那些有职无权、自收自支能力差的部门,对此则十分热衷,养廉金为他们提供了提高收入的理由。

浏阳市的廉政保证金不间断地延续了十余年,尽管腐败现象并未在该市绝迹,但也确实没有了上世纪90年代末那种每年查处175人的盛况。至于这是否是廉政保证金的功劳,廉政保证金是否一直是合理健康地运作都不得而知。

同样的试验也在广东省江门市进行,江门试验启动于浏阳试验10年后的2010年7月。与浏阳试验相比,江门市的“廉政公积金”制度更为正式,它涵盖市直所有公务员群体。在资金来源上,江门也采取了个人与财政共同出资的模式,缴纳比例为1:1,额度亦按职位高低区别,个人加财政的总出资,厅级干部为1600元/月,正处级干部为1400元/月,办事员(含试用期人员)300元/月。

有人指出,江门市试行的这一制度是“高奖赏、轻惩罚”的。只有受到开除党籍或行政开除处分的公职人员,才会被扣除所有的廉政公积金;而因违反廉洁从政规定受党内警告处分的干部,不过是扣除已存公积金的50%,仅仅取消了财政对他的奖励,没有扣掉他一分钱工资。

江门市的高调与互联网的发达,使得这一举措遭到了前所未有的舆论质疑甚至抨击。尽管赞同的声音寥寥无几,但江门市委、市政府还是矢志不移地推行廉政金制度,并将其称为“广东省的一大创新举措”。

夭折的地方和部门实验

与浏阳、江门等小城市相比,一线城市地方政府建立廉政金的想法都只是半路夭折,其中最有名的要数深圳。2003年9月,深圳市的廉政金制度从公安系统开始试点,据称是“经考察香港地区、新加坡这方面的成功经验后”推行的。不知是否由于试点效果良好,2004年4月,深圳市监察局即向媒体表示,深圳市政府正在探索建立廉政公积金制度。

消息一经传出,立刻引发了轩然大波。因为透露出来的数额实在惊人:如果公务员在任职期内未出现任何违规违纪行为,退休时将根据级别不同有望拿到100万元至200万元的廉政公积金。这样巨大的一笔“奖励”顿时惹得骂声四起,深圳市监察局迅速否定了“退休拿百万廉政金”的说法,这个制度试验也再未被提起。

与深圳同病相怜的是杭州市,该市下城区原定于2005年1月1日试点廉政保证金制度。方案虽然得到了杭州市纪委的通过,但在送往浙江省纪委审核时,还是遭到了否决,无限期搁置下来。浙江省方面还叫停过宁波慈溪的廉政金试点,在这些容易引起普遍关注的大城市,强大的舆论压力是他们产生顾虑的一个重要原因。

虽然地方政府推行廉政金制度常常受阻,个别单位的廉政金仍可以悄无声息地实施,大多数集中在司法系统,尤以法院为多。

南京市公检法的廉政金制度便是2001年从秦淮区法院悄然启动的,随后推广到全市法院。同年,检察院中也选出了白下、秦淮、玄武三家先行试点。2004年1月1日,廉洁从警退休金制度正式全面推广,将市公安系统8000多名民警都纳入了缴存范畴。

在这些试行的单位里,廉政金的缴存、发放方式也变得多种多样。如娄底中院的法官,没有违法违纪问题便可在年底一次性得到1440元的廉政基金,近似纯粹的奖金。而高密市人民法院则将每位法官每月的个人岗位津贴以及专项补贴等都逐月累计到每人的廉政公积金专户。

据《民主与法制》报道,2004年是法院试行廉政金制度的一个高峰。原因在于当年最高法院召开全国高级法院院长会议,会后将肖扬等几位院长的讲话印发全国法院系统学习,其中“要切实抓好党风廉政建设”一段里,最后一句话是“鼓励有条件的地区试行廉政保证金制度”。正是这句话,导致法院系统认为最高法院推广和认可廉政金制度。

然而,2004年至今,司法腐败并未得到有效遏制,法院系统曝出的腐败丑闻不减反增。这当然与市场经济发展而商业诉讼增加,舆论对司法更加关注都有关系,但廉政金制度在这些部门的试行并没有见到什么成效。

新加坡清廉靠高薪吗?

地方政府和某些单位鼓吹廉政金制度时,常常提到“新加坡、香港地区的先进经验”,大意是指廉政金制度不是中国大陆官员凭空设想,而是在发达、廉洁的地区被实践证明的。然而,厘清这两个地区相关的制度详情便不难发现,无论是新加坡还是香港地区,实际都并不存在一个为廉政而设立的公职人员基金。

新加坡的中央公积金,即中国人所认为的“新加坡廉政公积金”,是一种对象仅限于公务员的强制性长期储蓄。它并非为反腐倡廉专门设立,而是为公务员群体构建的社会保障体系,政府亦可以拿这笔庞大的资金进行投资和基础设施建设。虽然因贪腐被查处的公务员也将失去他未来提取公积金的资格,客观上提高了腐败成本,但至多只应被视为“高薪养廉”的新加坡公务员优裕待遇中的一环——公务员享受到的任何优待都对其贪腐有阻拦作用。

而香港现在实行的公务员公积金则是对原港英政府长俸制的一种代替。港英政府将公务员分为三种:长俸公务员、非长俸公务员和合约雇员,其中长俸公务员约占公务员总数的70%,他们到了法定退休的年龄并办理退休手续后,应该领到与本人工龄和级别相适应的退休金。回归后,随着政府架构变迁膨胀,特区政府的财政难以维系庞大的公务员薪俸支出,于是提出了公务员公积金的计划,将政府单方面出资变为公务员和政府双方集资,并由长俸制的每月发放退休金改成退休时一次性发放一笔大额的退休金,从2003年起开始执行。这种更改无非是政府减负,不但谈不上以财政嘉奖廉洁公务员,甚至是对公职人员福利的削减。

近年,也开始有媒体指出,所谓“高薪养廉”亦是国人对新加坡政策的误读。新加坡国立大学东亚研究所高级研究员杨沐便认为李光耀所提出的高薪政策主要不是为了养廉,而是吸引人才。他指出新加坡廉政最主要靠的还是体制,包括良好的法律体制、透明的财政体制,以及五年一次的选举制度,来遏止官员贪污腐败现象。

大陆民间舆论一向排斥政府为廉政设立任何基金项目,除了民众怀疑这种制度的实际廉政效果外,大陆公务员享受待遇已经远高于普通百姓,也是激发骂声的重要原因。

而在养老、医疗等社会福利方面,公务员享受的待遇与一般大众更是相差悬殊。公务员并不参加全国统一的养老保险,他们的社保由财政负担,退休后拿到的养老金却比普通参保人丰厚许多。大陆企业养老金的替代率目前已跌到了国际劳工组织建议的警戒线(55%)以下,机关事业单位的养老金替代率却仍然维持在80%-90%,这显然是极大的不公平。何况,公务员还较一般民众更有机会拿到价格低廉的福利房,在房价居高不下的今天,这比普通的加薪恐怕都更能激化矛盾。

既然公职人员已经享受到了这样优越的待遇,大陆也可以称得上模仿了新加坡等地的“高薪”了,为何还要在财政开支上另辟一笔钱来建设廉政呢?这是一个廉政金制度鼓吹者必须回答的问题,也是这一制度在中国备受质疑的原因所在。

作者/赵新宇

  • 【转载请注明来源】 本文链接:http://www.51fenghuang.com/news/zhengshi/2575.html【责任编辑:凤凰周刊】
  • 部分信息来源于网友读者分享,如有不良或侵权信息,请书面联系纠错
  • 阅读排行

    关于凤凰周刊 |广告服务|订阅凤凰周刊 |配送方式 |付款方式 |联系我们 |邮政查询