大陆治理“裸官”新规

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1月中旬,中共中央印发了新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》(下称《干部任用条例》),其中“裸官”治理的新规最为引人关注。《条例》规定了6种不得列为考察对象的情形,其中,配偶已移居国(境)外;或者没有配偶,子女均已移居国(境)外的“裸官”明确列入其中。

这一规定被媒体解读为:给多年来存在的“裸官”漏洞很好的打上了“补丁”。也是对中纪委书记王岐山2013年1月22日在中纪委二次全会上表示要“加强对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员的管理和监督”的具体落实。
这个“补丁”让社会公众对“治理裸官”满怀期待,但其效果还有待检验。 

“关上了一扇门”

“抓住要害了。”国家行政学院法学教研部副主任杨小军如此评价此次大陆新修订的《干部任用条例》,这一新规是首次从中央层面在干部任用上对“裸官”作出限制。

在中纪委监察综合室纪检员何平眼里,这个规定便于在干部管理工作中具体操作,“对想得到提拔重用的‘裸官’关上了一扇门,对那些‘后备裸官’是‘一道警示线’。”何平告诉《凤凰周刊》。  

把“裸官”与党内干部任职挂钩的最早尝试,是在内地经济发展前沿的广东省。2012年1月4日,中共广东省委十届十一次全会全票通过的《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》中规定:“对配偶、子女均已移居国(境)外的,原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。”但当时反对意见众多,认为官员家属也有一般公民所有的自由迁徙权;再者官员配偶子女移居国外,与“腐败”和“忠诚”都不相干。

这或许代表了诸多官员的看法。在2012年中国社科院发布的《法治蓝皮书》中,中国官员对“裸官”的认同度相对较高,有38.9%的公职人员认为配偶可以拥有外国国籍,接受调查的省部级、司局级和县处级的公职人员,超过半数认可子女拥有外国国籍或者外国永久居留权。同时,认可“不得拥有”外国国籍或外国永久居留权选项上,省部级高官的比例最低。

但是杨小军并不认同官员的“自由迁徙权”说。“作为公民,你可以自由迁徙,但是作为党的领导干部,肯定要比普通的公民要求高。这个规定作为党的内部要求无可厚非。”杨小军说,官员如果想让家人移民,完全可以辞去公职。否则作为党的干部,家人都走了,让百姓无法信服。

广东试行这个规定后,有官员称“被边缘化”。在何平看来,如果说“裸官”被边缘化的可能难以避免,那么“裸官”把夫人和孩子请回国内的机会也是客观存在的,“这就看当事人如何决策、如何取舍。”
对“裸官”的治理,较之于之前比较重视领导干部的廉洁自律,何平更倾向于是对资产外逃和“洗钱”等方面按照国际通行做法重点加强监管。

密集下发规定

事实上,从1993年中共纪委二次全会之后,就制定了反腐败的三项工作格局:领导干部廉洁自律、纠正部门和行业不正之风、查处大案要案。随后的20年中,中共中央多次频繁出台文件更多是要求干部的廉洁自律。
1995年和1997年,中共中央分别印发《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》以及《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。

这被视为治理“裸官”的铺垫。这两次下发的规定中,从要求工资、各类奖金等规定申报,延伸到本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国(境)定居的情况,申报范围扩大。

申报对象也由级别为县处级,扩大到各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关担任领导职务和非领导职务的副县(处)级以上(含副县〔处〕级)干部。企事业单位也限定在“一把手”。
下发这些规定,表明已经开始中央关注和规范“裸官”问题。

1997年印发的文件废止后,2006年又印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,在官员报告范围上,继续进行细化,总数达到九项。

尽管新规强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责,明确需要报告的事项,确定受理报告的机关,完善报告程序,强化监督检查,使这项制度更加切合实际,更加具有可操作性。但这依然是依靠干部廉洁自律来抵制腐败。

“想填多少,想填到什么程度,完全取决于你自己的自觉性。”制度反腐专家李永忠说,正是因为如此,近20年来,几乎没有一个腐败官员是通过自律暴露出来的。

中央的密集下发规定,“裸官”数量不仅未降,反而不断增长。中央党校教授林在2010年曾透露,1995年到2005年10年间,中国共出现118万名“裸官”。按照全国2000多个市县来算,每个市县也有50多名。

严峻的腐败形势,令“裸官”现象越来越受到中央重视——2010年2月,国家预防腐败局发布《2010年工作要点》,监管“裸官”首次作为工作重点被提出。

在这种背景下,中央推出了一系列办法加强“裸官”管理。2010年初,《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》施行;随后提出了关于领导干部行为的五个“严禁”;发布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。

2010年5月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》(下称《暂行规定》)。

密集出台的政策也让规章的权威和效力趋于递减。2012年中国社科院发布的《法治蓝皮书》中指出,尽管制约“裸官”的现行规定数量并不少,但这些规定都缺乏法律权威性。这些避重就轻且华而不实的处罚措施,不足以遏制“裸官”现象的蔓延。

此结论并非没有道理。就在该《暂行规定》下发不久,2010年7月28日,中国通信建设总公司原总经理助理董跃进,被控涉嫌伙同他人挪用公款5.8亿元、涉嫌单独或伙同他人受贿157万余元一案开庭审理。

事发前,董跃进的妻儿均已移居美国,其财产也早已由妻儿转移出国。这也表明,这些规定在治理裸官时捉襟见肘。

“公开透明”最重要
2014年1月,中央发布新的《干部任用条例》,文中关于“‘裸官’不得列入考察范围之内”的表述表明,大陆高层领导已经开始更加严厉的管理“裸官”干部。

事实上,严查“裸官”在2013年已经有所先兆——在2013年1月举行的中央纪委二次全会上,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山表示要“加强对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员的管理和监督”;此外,要认真执行领导干部报告个人有关事项制度,并开展抽查核实工作。随之中央巡视组分赴各省和重点单位巡视,其中核查当事人是否属于“裸官”,处在必查项目之列。

杨小军认为,尽管这个“‘裸官’不提拔”的条例具有现实意义,但是也并非整治“裸官”的良药,“仅仅是治标不治本的做法。”

杨小军看来,治理“裸官”的方式中,“压缩公权力”以及“公开透明”最为重要。

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