新《环保法》的突破和困境

信息公开、公众参与和公益诉讼,作为现代国家环境治理的重要手段,是衡量该国环境保护立法进步程度的重要标准。刚刚通过的中国环境保护法修订版,对社会焦点热点问题作出了总体积极的回应,带来了许多值得关注的亮点,同时也留下了一些遗憾和不足。

与前国家环境保护总局《环境信息公开办法(试行)》相比,经过修订的环境保护法,扩大了环保部门主动公开政府环境信息的范围,包括:环境监测信息、重点污染源监测信息、排污费使用情况信息、环境影响报告书全文,这就便于公众及时了解水域、空气、噪声等环境质量状况,顺利获取企业排放污染和影响环境的具体数据。如,新环境保护法第五十四条规定:国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息;第五十六条第二款规定:负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开。

同时,新环保法呼应社会信用体系建设的急迫需要,要求环保部门将企业环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。这部法律没有授权政府直接操作企业环境信用评价,有利于信用服务市场的健康发育和公平竞争。

2013年12月18日,环境保护部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银监会印发《企业环境信用评价办法(试行)》,授权环保部门对污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的十类企业评定环境信用等级。今年3月28日,笔者向国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室实名举报:环境保护部违法变相设置企业环境信用评价、上市环保核查、行业环保核查三项行政许可事项。具体诉求是废止环保部门对企业环境信用评价等事务的操控垄断,根据《征信业管理条例》和行政审批制度改革的要求,按照市场经济内在规律和社会管理创新原则,科学整合和重新配置社会资源,依托有公信力和执行力的行业组织,培育开放有序的环境信用服务市场,鼓励和引导社会力量参与环境治理。笔者认为,新环境保护法把政府提供的环境征信公共服务,严格限制在企业环境违法信息的公示,实际上否定了环保部门直接评定企业信用的模式,为市场化民营征信业开辟了广阔前景。

但是,《政府信息公开条例》先天的历史局限性,没有通过环境保护法得到弥补。公众对于政府环境信息的知情权,基于“直接利害关系人”理论,依然限制在“生产、生活、科研等特殊需要”的范围内,维持了较低层次的权利保障格局,不能满足公民全面政治参与的愿望,难以真正实现环境领域的信息自由和社会监督。

促使污染企业公开环境信息,是中国环境立法的薄弱环节。现行《清洁生产促进法》规定:实施强制性清洁生产审核的企业,应当将审核结果在本地区主要媒体上公布。这一条款难以延伸到污染排放信息。新环境保护法明确要求:重点排污单位如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,这将给严重超标排放的企业带来舆论和民众的强大压力。

在全球公众环境意识不断提高的新形势下,世界各国对企业全面承担环境责任的要求越来越高。建立完善的企业环境信息披露制度,是国际社会广泛鼓励采用的促使企业履行环境保护义务的重要措施。中国有必要借鉴美国的《应急计划和社区知情权法(1986)》(Emergency Planning and Community Right-to-Know Act, 简称为EPCRA)和有毒物质排放清单制度(Toxics Release Inventory,简称为TRI),扩大公开企业环境信息的主体范围,凡是产生和排放危险物质、具有较大环境安全风险的企业,无论其排污是否超标,都有义务充分公开环境信息。但中国尚未在这方面参考美国的经验。我们目前是以企业排放达标为环境治理目标和环保工作重心,处于低水平低层次的发展阶段。只要常规和有限的几项污染物在名义上达标或者说在环保部门检查时达标,哪怕污染排放清单或者实际排放数据包含有毒物质危险物质,企业也无须强制性主动公开环境信息。

修订后的环境保护法规定:对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见。对照环境影响评价法等既有单项立法,新环境保护法对于公众参与环境影响评价,在措辞表达上作出了两点完善。一是要求建设单位向公众说明情况,即披露项目信息和环境信息,以满足民众知情权,便于社会监督。 没有全面的信息公开就不会有真正的公众参与。现行环境影响评价法仅规定,在报批建设项目环境影响报告书之前,建设单位需要征求公众意见,对于环境信息的披露没有提出强制性要求。此次修法增加“说明情况”四字,强调环境信息公开,完善了立法技术,突出了法律的逻辑性;二是强调征求公众意见必须达到“充分”的程度 ,否则不予审批环境影响报告书。

环保法作为一部基本法,主要起到立法的标杆性作用,在环境治理上宣示一下核心价值观所在,公众参与的具体落实要看环保部的动作。立法模糊处理的另一个原因是,新环保法在总体上依然局限于行政管理和政府管制的立法架构,主要服务于环保部门扩大管理权和执法权的需求,并非着眼于为建设开发活动的利益相关人保障私权,部分专家极力主张的环境权概念以及控限行政权滥用的制度措施(例如公众参与的实质性强化和环境公益行政诉讼的确立)未能入法。这部法律存在结构性的先天缺陷,过于倚重行政力量、比较回避民权保障、有违社会治理的现代理念。

较大程度开放公益诉讼,是环境保护法修订中最具实质性和时代性的亮点之一。它扬弃了传统法学原告资格理论,有助于治疗“违法成本低”的中国环保痼疾,加强行政执法效力。

新环境保护法将“破坏生态”与“污染环境”并列,突显了生态价值观和生态资源保护的重要任务。需要指出,前几版修订草案过度缩限公益诉讼功能的保守态度,引起社会各界强烈不满和普遍反对。最终通过的条款,吸纳了公众意见,平衡了各方诉求,放弃了国家级官办机构的垄断特权,作出了值得赞许的优化方案努力。

一是将环境公益诉讼主体大范围放宽。公益组织只要在“设区的市”级、省(自治区、直辖市)级或者国家民政部门依法登记,即可获得启动诉讼的法律授权。据信原告范围比原先方案扩大了约三十倍,已达到300多家机构的规模;二是纠正了“社会团体”这一欠缺法律严谨性的片面用词,赋予民办非企业单位、基金会与社会团体相同的法律地位,允许大量合法注册的草根环保组织发起公益诉讼;三是设定了较为宽松的公益诉讼原告限制条件,要求原告专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。相对于在资金、人才、资历、信誉等方面苛求原告的方案,这一规定体现的门槛更为合理公平,具有现实可操作性。

当然,环境保护法的有限修订和功能局限,不可能解决中国环境司法长期疲软普遍落后的顽症,也会引发一些本可避免的法律争议。比如,国内最知名、最活跃、最有意愿和资源提起公益诉讼的两家组织“自然之友”和“自然大学”,由于注册层级为北京市的区一级民政局,这或许导致它们将被排斥于公益诉讼主体之外,因为直辖市的特殊行政架构有别于“设区的市”。背后则是立法机关过分顾虑“风险不可控”。自然大学鼓吹“人人可以公益诉讼”、自然之友呼吁授予所有环保公益组织起诉权,并尝试起诉制造污染的国有垄断企业的高调言行,让全国人大产生疑虑,觉得风险需要防控,因而有意识在公益诉讼制度设计上排斥京城活跃的公益机构。

对于司法公正和司法效能具有决定意义的关键因素,比如环保法庭的设置、管辖制度的调整、法院去地方化去行政化、环境损害鉴定和诉讼收益分配管理等配套机制,是环境保护法范畴无法解决的棘手难题。一切有赖于司法体制改革的后续实质动作,有赖于社会治理宪政文化和法治架构的进一步落地。

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