大陆“超配干部”大整顿

十八大后中共最大规模的一次清理整顿“超配干部”行动进入关键期,从官方透露的只言片语细节中,行事于中共内部轨道间的这场冗员清理活动,规格均高于以往。

按照之前中央排好的任务进度表,2016年9月底前,超配的副处级以上领导职数需完成整改任务。

为完成中央交付的任务,部分省份往下压任务时将时间提前,如海南省,针对个别单位存在的“新人不理旧账”“拉长战线搞拖延”等问题,将“消超”完成时间提前,明确要求各市县各单位要在2016年6月30日前完成任务。

起始于2年前的这场清理超配干部行动,与历次清理不同。官方透露的信息是,这次中央动了真格,要求以“一分部署、九分落实”的决心和举措抓出成效。2014年1月,中共中央组织部、中央编办、国家公务员局联合下发《关于严禁超职数配备干部的通知》中称,按照规定的时间节点,抓紧整改超职数配备干部问题,有序消化超职数配备的干部,严禁违规超职数配备新的干部。

正忙于“清超”工作的福建省委组织部一位官员告诉《凤凰周刊》,超职数、超规格配备干部问题严重,“提前离岗”普遍存在问题,“这一问题是历史遗留问题,涉及面广、量大。”

超职数配备干部,被大陆官媒称为“一个近30年的老问题”,曾多次进行清理。但尴尬的是,各地的清理有如割韭菜一般,陷入“清减—膨胀—再清减—再膨胀”的怪圈。有学者担忧,在现有行政体制不改、外部监督缺乏的情况下,超编干部会再次反弹。


希冀三年根治顽疾

这次清理超配干部行动,计划耗时三年,有信息表明,北京方面的决心非同寻常。

《关于严禁超职数配备干部的通知》中明确了“5个严禁”的纪律要求,即:严禁超出核定的领导职数配备干部;严禁以“低职高配”等形式超机构规格提拔干部;严禁违反规定设置“助理”“顾问”“资政”等领导职务名称配备干部;严禁出台“土政策”,用职务和职级待遇奖励领导干部,违反规定提高干部职级待遇;严禁突破比例限额、超出规定范围,以“正副厅局级干部”“正副县处级干部”或“正副乡处级干部”等名义变相设置非领导职数配备干部。

中组部还制订了“清超”计划表,从2014年开始的第一阶段为大陆全部行政体系内部的自查和普查,北京要求各级做到全覆盖,真正摸清底数,掌握实情。“清超”之前的2013年,中央开始的四轮巡视就发现,31个省区市中,19个省区市存在超配干部问题。

巡视结果显示,从中央到地方均不同程度地存在超编制配备干部问题,中央国家机关问题尚轻,省区市普遍严重。仅辽宁一省查出的超职数配备干部就达26272人,江西也查出超职数配备干部5202名。具体的案例如内蒙古,全区12个盟、市,设有30多个巡视员、63个副巡视员,区发改委班子成员多达17人。

超职数配备干部在县乡以下则体现为超编严重。国务院发展研究中心发布的2004年中国乡镇发展报告指出,据有关方面对中国大陆1020个乡镇抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,其人员平均数为58人,超过正常编制数2-3倍。

“当前,一些地方和单位的机构编制纪律意识淡薄,对职数控制不严,超职数配备干部的问题比较突出,群众对此反映强烈,必须采取切实有效措施坚决整治。”中组部一位不愿具名的官员对记者说,中央领导屡有批示,要求整治清理,对具体的整治工作文件“中央领导同志亲自审定”。

第一阶段的自查摸底后,中组部首次自曝家丑,披露全国超职数配备干部的“规模”:至2015年1月,全国超职数配备的副处级以上领导职数共有4万余名。政令已下,各地纷纷行动。2015年12月,全国超配的副处级以上领导职数已经消化32041名,三年整治任务已完成79.85%。此外,全国有24个省(区、市)已完成超配乡科级以上干部消化任务的50%,其中完成70%以上的16个、完成90%以上的7个。

根据中央的任务进度表:2016年9月底前,超配的副处级以上领导职数完成整改任务;2017年9月底前,对超配的非领导职数和科级领导职数,由各省(区、市)、中央和国家机关部委组织人事部门结合实际确定整改时限。

“中央决心用三年时间解决超编干部这个老问题。”上述中组部官员称,“清超”中各级党委(党组)书记作为第一责任人;落实责任制,持续不断地加压用力,形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。

工作积极的省市如江苏,将清理计划大大提前,在中央提出“清超”计划的年底就已清理超配干部过半,按该省的治理工作计划安排,2015年年底前,全省超职数配备干部全部清理到位。但也有个别省市工作滞后,近期中央巡视组在首次“回头看”反馈中点名,辽宁、安徽和湖南存在消化超配干部问题进度缓慢(或滞后)的现象。


清理超配干部30年

大陆行政机构人员“冗员过多”、“超编”问题由来已久。中共建政以来的数次机构改革,是以机构与人员的精简为基调。早在1980 年邓小平同志就指出:“副职过多,效率难以提高,容易助长官僚主义和形式主义。”

但部门利益博弈导致的直接后果就是机构改革会留有遗憾,形成“精简-反弹-再精简-再反弹”怪圈。如1982年机构改革后,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。到1988年,国家部委、直属机构又升至71个。

行政机构改革消肿减臃举步维艰,超配干部也就如影似随。朱基时代他曾“抱着粉身碎骨的决心来干这件事”。在《朱基讲话实录》中他说,1997年年底,找几十位部长逐个谈话,没有一位部长主动表示自己的部门该撤,长时间坐着谈话使朱基过度疲劳,每次站起来都很困难。

1998年之后,行政改革的基调成为转变政府职能。2000年以后超配干部问题如荒草漫地,俯拾皆是。在不经意间,大陆民众发现身边的政府官员超编严重到不可思议的地步,如辽宁铁岭市有9个副市长、20个副秘书长,河南新乡市有11个副市长、16个副秘书长,湖南平江县有10个副县长、4个县长助理等等。

“超职超编其实是‘官本位’思想在现实生活中的反映。这必然会导致财政支出的增加,说到底,这是对纳税人所缴纳税款的滥用。”云南民族大学普永贵称,擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部等,是对法律法规的随意突破,是权大于法的表现。

有大陆学者表示,超编进人在某些地方之所以出现,无非是秉承了领导的意志、得到了其许可,或是受到上一级机关的干预,因为只有如此才能让财政部门为超编人员核拨经费。

缺乏公务员退出机制,是官场冗员的另一重要原因,由于出口不畅,官员进入领导干部轨道后,无论是否称职,只能按部就班地分配相应的领导岗位,导致某些机构部门冗员严重。


监督机制乏力

机构超编在大陆行政体制内早已见怪不怪。中央编办前副主任黄文平2008年接受媒体采访时曾表示,领导职数方面,目前超过5名的部门,大多是由于机构整合后,在人员安排方面客观上需要一个过渡时期,今后将通过部门领导班子的新老更替、干部调配等方式逐步消化。

大陆自1988年机构改革以来一直采用“定职能 、定机构 、定编制”的方式,但由于“三定”方案缺乏法律权威,因此并未得到各级政府的坚决执行。其后中央及各部门相继颁发了《国务院组织法》《公务员法》《机构编制监督检查工作暂行规定》等法律法规。

但大陆法律界人士表示,现有法律规范不仅条文粗略,而且对政府部门的编制,尤其是副职人数无明确规定,这不仅与民主、法治原则相悖,而且也成为大陆历次政府机构改革成效甚微、机构精简后再度膨胀的重要原因。

如《机构编制监督检查工作暂行规定》中,也只是规定不能超编配置,对于在一个何等层级和规模的组织,依据所辖区域的人口,应该设有多少副职等没有一个具体数目的规定。而《国务院组织法》总共仅有 11 个条款,国务院的部、委、直属机构、办公机构均无相应的组织条例;地方行政组织法也只有一个《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

普永贵教授称,现实运行中监督惩罚机制与问责机制的缺失,使得政策执行变形。由于中央编办人员缺少等原因,一直无法全面监督全国各地各级政府组织的执行情况。如2005年,中央编办专门成立了机构编制监督检查司,并设立了全国统一的 12310 举报电话,但监督检查司仅有13人,全国人员总数也只有700多人,县一级没有专职监督机构。

. . . 未完,详见《凤凰周刊》杂志


记者/钟坚


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