铁路改革 不缺方案缺勇气

“在深化改革方面,要继续按照政企分开的方向,以确立铁路局市场主体地位为重点,进一步完善相关制度,加快构建适应社会主义市场经济体制要求的铁路管理体制和运行机制。”12月16日,“中国铁路学习贯彻党的十八大精神领导干部专题研讨班”在铁道部党校举办,铁道部党组书记、部长盛光祖在报告中做出了以上强调。

此时,距离盛光祖出任铁道部部长刚满一年又九个月。21个月前,当盛光祖从海关总署折返铁道部时,他面对的是一个饱受财务与舆论压力的国家命脉部门,外界也对这个祖籍江宁的老铁路人寄予厚望。但如今尽管在细节工作上展现了对改革的积极态度,但铁道部仍然没有拿出一个成文的改革方案。舆论对铁路式傲慢多有怨言的同时,铁路内部也对僵化的体制和福利颇有不满。

内外交压中,中国铁路又即将迎来2013年的春运任务,考虑到铁路“集中力量办大事”的体制传统,其未来两个月的工作重心显然集中于保障春运畅通,而非改革设计。这可能意味着,众望所归的铁路改革,仍然只是开舆论声势的“花”,却难结实际行动的“果”。

“不过考虑到讨论研究体制改革已经近10年,铁道部实际并不缺乏方案,缺的是执行方案的勇气和魄力。”一位接近铁道部的人士告诉早报记者,铁路改革的“靴子”有望在2013年正式落地。

体改《意见》已下发

具体问题仍缺考虑

2012年3月22日,国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》(下称《意见》),提出“按照政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案”。

《意见》公布后,据新华社消息,中央机构编制委员会办公室分别前往铁道部、交通运输部、中国民航局调研。 对于此次调研工作,3个部门都讳莫如深,不愿多谈。早报记者从多处了解到的情况是,中编办在铁道部调研期间,主要谈论了体制改革的方案和后续问题,包括改革后的人员安置、机构权责等。

“调研的主题和《意见》基本一致,就是研究深化改革的方案。”铁道部政策法规司一名干部告诉早报记者,此前该部门的主要职责,就是“研究并组织协调铁路经济体制改革工作”。

《意见》公布后,中国工程院随即启动了两个与铁路相关的课题研究,一是铁道部并入交通部的可行性,二是破解铁路系统高负债的方案。与此同时,包括全国人大财经委、国家发改委、财政部也在研究铁路体制改革可行性。

“相关部委都在按各自的职责和角度研究铁路改革的问题,对铁道部制定的体制改革方案,也可以起到开阔思路、统筹平衡的作用。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹告诉早报记者。

新的改革方案反复在多个机构间论证研究,为历年来首次。“因为国务院转发的《意见》所说的‘按政企分开、政资分开的要求’,是很原则的说法,铁路政企分开改革这一步肯定要走,但迈过这个门槛后,需要解决哪些根本性问题?改革的目标是什么?中国铁路该往哪个方向发展?各种改革路径的风险情况如何?未来要形成一个什么样的局面?还没有看到有关部门就这些基本问题达成共识,或形成公开的研究成果。在铁路体制改革启动前,需要将这些大的基本问题考虑清楚。”国家发改委综合运输研究所研究员刘斌分析称。

铁路负债压力巨大

重启民间融资渠道

反复论证方案背后,不难窥见铁道部对体制改革的紧迫感,而根本原因,则可能是巨大的债务压力。根据上海清算所的数据,截至2012年3月31日,铁道部总负债为24298亿元,负债率升至60.62%,其中长期负债1.917万亿元,流动负债5123亿元。

超过60%的负债率,也严重影响了铁道部2012年的工作安排。据铁道部公布的《2012年上半年全国铁路主要指标完成情况》,今年上半年,铁路固定资产投资为1777.51亿元,比上年同期减少1003.65亿元,同比下降36.1%;其中,基本建设投资1487.06亿元,比上年同期减少934.89亿元,同比下降38.6%。而根据早前的规划,2012年全年铁路固定资产投资为5160亿元,两相比较,2012年上半年铁道部固定资产投资甚至只完成了年初计划的三分之一左右,后继压力很大。

铁路窘迫的财政状况,一方面是前任铁道部部长刘志军“跨越式发展”的后遗症,另一方面则是中央政府投入的减少。公开资料显示,2011年铁道部的建设资金已经从2010年的7000亿元下降到4690亿元,2012年更是进一步下降为4060亿元。

钱袋紧缩压力下,铁道部一方面加紧改革方案设计,另一方面,则是重开搁置数年的民间融资渠道。2012年10月,蒙西华中铁路煤运通道开工,这个投资预估算1700亿元的工程项目,被视为是“铁老大”吸引民资进入的关键一步。公开信息显示,该工程项目铁道部出资为20%,地方政府及其他企业出资比例近80%,其中民间资本出资比例占15.7%。

“这条线路早就该开工了,因为股权结构一直谈不妥才拖到现在。原来这条线路铁道部要占比50%以上,后来压缩至30%,最后变成了20%。”中国铁路专家、工程院院士王梦恕表示。

铁路吸引民资进入的方案也得到了高层的认可。2012年10月16日,国务委员、国务院党组成员兼国务院秘书长马凯在湖南岳阳召开的铁路建设工作座谈会上强调,要把当前加快铁路建设发展的重要机遇期作为深化铁路改革的重要机遇期,进一步解放思想,探索创新。要大力推进铁路投融资体制改革,多渠道、多方式吸引社会资金投资铁路建设。

在论及铁路体制改革时,马凯还强调,要坚持从我国国情和铁路路情出发,积极稳妥推进政企分开改革。

此外,与放开融资渠道相对应的,是铁路法院的改革。2012年,全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院改制工作基本完成,并全部移交地方管理,顺利实现整体纳入国家司法体系。据统计,改制过程中铁路系统向地方移交人员共计3300余人,移交资产共计70余亿元。

改革方案讨论多年

改革前景仍需观望

从多方调研论证改革方案,到重启民间融资渠道和铁路法院收归地方,整个2012年,中国铁路确实展现了积极的改革态度。但另一方面,从3月国务院批转《意见》至年末,铁道部在9个月里仍然没有拿出一份改革的具体方案,不免让人感到遗憾。

“铁路改革研究讨论了将近10年,铁道部实际并不缺乏方案,缺的是执行方案的勇气和魄力。”一位接近铁道部的人士告诉早报记者。

实际上,从2000年开始,时任铁道部部长的傅志寰就已经主抓铁路改革方案设计。其间,包括铁道部经济规划研究院、国务院发展研究中心、世界银行等多个部门机构先后为铁道部设计了至少5套特色各异的改革方案。遗憾的是,这些方案积压近10年都未见实施,足见改革之艰难。

“以前傅志寰推动改革,力度和魄力都很足,但到头来还是不了了之。”上述人士分析称,“结果到了刘志军,一个跨越式发展,更是把铁路拉回到原来的体制道路上去。”

“中国铁路改革已经拖后了将近20年,现在已经到了非改不可的地步。不打破政企不分的体制,引入市场竞争是不可能的。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹告诉早报记者,“垄断最大的好处是可以过非常好过的日子,改革就要打破这个。不过应该承认,铁路行业的情况比较特殊,即使没有打破垄断,员工的日子也不太好过。过去这一直是一个谜,现在这个谜底揭开了,这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。”

“由此看来,铁路改革不但需要打破垄断引入竞争,还需要建立有效的治理结构。”张昕竹称。

显然,对于中国铁路改革而言,2012年是高开低走的一年。年初国务院的《意见》曾让外界对铁路寄予厚望,而缺乏实质性动作的事实,又让舆论还是怀疑铁路改革的前景。

“现在的问题,就是铁道部自己什么时候把改革这个靴子放下来?”接近铁道部的人士告诉早报记者,2011年下半年,铁道部曾向铁道部司局一级的单位下发过调查问卷,内容涉及体制改革的诸多问题。

“问卷还征求铁路局层面的管理人员对铁路改革的意见。从收集到的结果看,铁路内部对改革开始比较支持了。”该人士透露。
 

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