内地撤县设市热潮涌动

撤县设市热潮再度汹涌而来,国家尚未开闸,百余县已在各出奇招。如今会否重蹈16年前覆辙,国家尚未祭出对策。

十六年后,再起热潮

神木县做梦都想拥有一个新的“名分”——神木市。正如该县县委书记雷正西在给南方周末记者的回函中说,自上世纪90年代启动撤县改市工作以来,“在这二十多年里,神木广大干部群众一直期盼着能够撤县设市,成为一名真正意义上的‘市民’”。

这个中国第一产煤大县,近年因推行全民免费医疗而享誉全国。它对于“名分”的渴求,也只是中国上百个县城的一角缩影。

据南方周末记者根据公开的官方信息统计,自1997年开始,包括神木,陕西省就有21个县提出撤县设市(区)。如果放之全国,至少有138个县(地区、盟)明确提出改头换面的设想。

而近两年,挟城镇化之名义,这场热潮被媒体形容如“不断升温的高压锅”,汹涌而来。只需简单地搜索,就可看到不少地方正在编制规划、成立课题组、上报省级,渲染气氛,力图由“县”变成“市”。

这股潮流在中部、西部欠发达地区最为显著。如云南、贵州、广西、安徽,乃至最西边的新疆,大部分地方都是在2011年之后提出的申请。

实际上,这口“压力锅”压抑已久。1997年,国务院暂停了实施十一年多的撤县设市政策。原因在于,当时许多地方盲目追求“县改市”,造成县级市市区农村人口比重过大,城郊比例失调,城乡概念模糊等“假性城市化”问题。

而诸如神木县这样的明星县,也未能搭上撤县设市的末班车。

在这16年间,只有极少数县城“幸运”地获批。据民政部区划地名研究所原副所长浦善新此前接受媒体采访时称,1997年至今撤县设市的总数还没有政策冻结之前的一年数量多。

据南方周末记者不完全统计,自1997年至今,有110个地方(不包括上述的138个)有了新“名分”,但其中绝大部分是县级市改为地级市,或者县改区,并非跨度更大的县改市。

而如今借助新型城镇化的政策背景,各地可能进行区划调整。神木县又看到了久违的曙光。然而,至今国务院仍未对撤县设市政策解冻明确表态,而南方周末记者试图联系多地采访时,各地政府部门几乎都三缄其口,讳莫如深。

各出奇招

在南方周末记者接触到的百余县区中,神木属于为数不多的“高调分子”。“我们县申报撤县设市材料齐全,各项指标符合国家标准要求,我们对此抱有100%的信心。”神木县委办公室工作人员高增力说。

这个全国百强县的自信绝非一句空话。南方周末记者获悉,如果按国家撤县设市的人口、经济、基础设施建设等多个主要指标,目前神木各项指标均已达到并大幅超出标准。其中GDP总量是国定标准25.1倍,人均地区生产总值是39.8倍。2012年城市化率已达63%,县域集聚人口超过40万。用雷正西的话说,“神木早已不是传统意义的县”。

出色的经济数据,让神木组织撤县设市工作格外神气。

2011年全国“两会”上,有陕西省人大代表就为神木等县撤县设市提交议案,而县委、县政府也在当年将之列入重要议事日程,并获得省市两地政府的支持。次年,陕西省政府向国务院提交了神木撤县设市的请示。目前,处于待批阶段。

而距神木千里之遥的贵州省黎平县,却仍在冥思苦想,默默准备。

黎平县是全国592个贫困县之一,比对国家现行撤县设市标准,在经济、人口、工业产值3大项9小项硬性条件指标中,黎平县2011年还有4小项数据未达到国家标准,包括重要指标如县政府驻地的非农产业人口、乡镇以上工业产值等。

即便如此,黎平仍急欲争得“名分”。就在黎平县辖区的公路上,南方周末记者近日就看到了“积极推进撤县设市工作有利于黎平经济发展”的标语横幅。

莫新华是黔东南州委党史研究室副主任,2013年4月22日,他在电话中告诉南方周末记者,撤县设市最早出现在黔东南州的“十二五”规划中,希望黎平、镇远、天柱、榕江等四个县能在规划期内实现撤县设市。为此,州委、州政府于2012年还专门进行课题研究,寻找政策突破口。

身为《关于加快推进黎平撤县设市工作的调研报告》(以下简称黎平调研报告)第一执笔人,莫新华称,该课题属2012年度州委重大课题之一,成果已报送州委、州政府。

该调研报告巧妙地结合现行标准中的特殊条件:“具有政治、军事、外交等特殊需要的地方”,设市条件可适当放宽,为黎平撤县设市指明了方向。据介绍,黎平是“中国革命伟大转折的起点”、红军长征入黔第一县、中国革命老区,有显著的红色文化标签。“要充分利用这一特殊的政治、军事背景,争取审批部门放宽建市条件。”这份获得州委主要领导签字认可的调研报告中如此表述。

黎平还专门成立了撤县设市工作领导小组,召开全县动员大会,以2014年为完成时限,倒计时推进,甚至组织团队到有同样背景且撤县设市获批的井冈山市取经。

一字之差,差在哪里?

从“县”到“市”,一字之差,为何百县如此趋之若鹜?

2013年1月,吉林扶余和云南弥勒成为幸运儿,由县改县级市。“很多县长认为设市对当地招商引资有形象上的提升。”云南民政部门一名人士称,而弥勒申报,更看重的是这个红河州重要工业县能发挥区位优势,成为滇中、滇南城镇群的接合点,承接滇中经济圈产业布局的重要作用,同时,它也是具有“少数民族地区”的申报优势。

这样具有宏观布局优势的幸运儿毕竟是少数,而如神木,更看重“市”的行政管理权限。雷正西说,传统的管理模式和力量已经明显不适应神木的发展,经济社会管理领域往往显得捉襟见肘。“可以形象地将神木的现行体制比作‘小马拉大车、大脚套小鞋’。因此,将神木撤县设市、破解原有体制机制束缚、推动神木转型升级就十分必要而紧迫。”

而对黎平县来说,撤县设市同样意义重大,正如黎平调研报告中所言,撤县设市是加快民族地区发展的现实需要,更有利于争取上级从政策、资金、项目等方面给予黎平更大的扶持,推动黎平侗乡的跨越式发展。

很显然,神木与黎平的“市民梦”分属两个不同路数,后者更希望换个名分以求更好发展。

在长期关注区域发展问题的中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌看来,虽然县与市一字之差,但待遇相去甚远,尤其体现在上级政府的定位上,县一般以农业为主,市则以工商业或者服务业等非农产业为主。

其次,体现在政府部门设置和编制确定上,县一般涉农部门较多,市则以城市经济和城市管理部门设置为主;再者,上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别,县一般只能用于农业相关领域,而市可以用于城市相关领域。还有,市可以开征并使用城市维护建设税,而县不可。

宋迎昌同样认为,在各地热衷的招商引资行动上也有影响。市的形象较好,在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策,有利于吸引较多外来资金,而县在招商引资中处于边缘化地位。

撤县改市,何时开闸

据南方周末记者采访,不少县的民政部门对撤县设市政策何时开闸并不清楚。南方周末记者试图联系民政部采访,但截至发稿,还未得到答复。一名民政部官员透露,吉林扶余和云南弥勒只是特例,目前国家还没有开闸的政策动向。

不过,据媒体公开报道,由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划》即将亮相,这份规划透露出一个新迹象,一些省市将开展更大规模的中小城市建设,各地撤县设市(区)等相关动作将会越来越密集。

在政策正式解冻之前,各地早已高烧不退。“万事俱备,只欠东风。”神木县委书记雷正西如此形容目前的形势。

不惟神木、黎平,各地都在快马加鞭。云南省石林县为此成立撤县设市工作协调领导小组办公室,还曾决定举行《石林彝族自治县撤县设市的报告(征求意见稿)》的听证会。

勿论解冻与否,于20年前开始正式推行、后经修改的设市国家标准早已过时,难以指导目前的设市实践。宋迎昌告诉南方周末记者,原来的标准已经落后,比如经济指标,站在当时的角度看很高,但今天看却是很低,很多县都可以达到,不能反映城市的经济聚集水平,急需民政部组织相关专家科学研究新的“县改市”标准。

而在2010年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上,官方正式提出,我国将积极研究完善设立县级市的标准,把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇),适度改设为市。

莫新华告诉南方周末记者,国家撤县设市标准的意见征求稿已发,仍处意见征求阶段。

不过,在宋迎昌及多个省份民政系统官员看来,重启撤县改市是经济社会发展的客观要求,有不可阻挡之势。在国家大力推进新型城镇化的背景下,国务院应该尽快开启新一轮的撤县改市政策,在做足开启前的功课后,应该“应设尽设”,但坚决杜绝“乱改热”重来。

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