保护国产 洋奶粉反垄断

中国政府在过去一个多月密集出台了一系列拯救国产奶粉的政策。作为组合拳的一部分,紧随其后的则是对洋奶粉的高价格进行反垄断调查。显然,政府在整治奶粉市场的同时,还希望奶粉的价格能够降下来。

“我可不愿意上《新闻联播》。”曹敬衡对南方周末记者苦笑着说。他是惠氏营养品(中国)有限公司(以下简称惠氏)的公关总监。

2013年7月8日晚,《新闻联播》播放了以“反垄断取得成效,惠氏等降价”为题的报道。报道中,曹敬衡重复了他那几天不停地对媒体披露的降价信息和目的——降价是表明惠氏积极配合发改委调查,也是为广大消费者提供优质价廉的商品。

2013年7月1日,国家发展和改革委员会(以下简称发改委)所属的价格监督检查与反垄断局确认正在对合生元、多美滋、美赞臣、惠氏、雅培等多家奶粉企业进行价格反垄断调查。调查的内容是上述奶粉企业涉嫌控制经销商和零售商的销售价格。

两天后,惠氏第一个表示要对奶粉降价。惠氏下调了12款奶粉的出厂价格,平均降幅11%。截至2013年7月9日,多美滋、美素、美赞臣、明一、合生元和贝因美等外资奶粉厂商纷纷宣布将对产品降价。

为了避免降价行为正好坐实价格控制之嫌,外资奶粉公司们纷纷表示下调的只是出厂价。

多美滋公关总监邹春义告诉南方周末记者,多美滋下调出厂价格之后,到终端市场上的奶粉价格下降会有一段时间。“我们没法控制经销商和零售商,但我们会跟他们沟通协商,希望他们帮忙,让消费者尽早买到降价产品。”邹春义说。

曹敬衡也表示,惠氏这次下发给经销商和零售商的是降价沟通,不是降价通知。经销商和零售商会根据自主定价策略进行降价。至于为什么经销商和零售商很快就下调价格,曹表示这是因为惠氏跟他们做了很多沟通。

虽然发改委这次的反垄断大棒砸得很突然,但此前已有征兆。6月份,工信部等各部委就已经牵头出台了一系列整顿国内奶粉行业的政策,试图重塑消费者对国产奶粉的信心。政策之密集,令业内人士目不暇接。

拯救国产奶粉

“对我们做反垄断调查的主要原因,是目前政府对于发展国产奶粉的大格局的需要。”一位要求匿名的外资奶粉公司中国区中层告诉南方周末记者。

过去一个多月以来,中国政府出台了一系列拯救国产奶粉的政策。“太密集了,我们都有点学习不过来的感觉。”曹敬衡对南方周末记者说。

这些政策一方面是强调对奶粉质量的监管。如2013年5月31日,李克强总理主持召开国务院第10次常务会议,要求全力以赴打好提高婴幼儿配方乳粉质量安全水平的攻坚战,重塑消费者对国产乳粉的信心。

6月4日,中国工业和信息化部(以下简称工信部)下发《提高乳粉质量水平,提振社会消费信心行动方案》,决定自6月1日起将开展为期3个月(6月1日至8月31日)的婴幼儿配方乳粉企业质量安全专项检查。

6月5日,全国食品药品安全和监管体制改革工作电话会议召开。国务院副总理汪洋在会上强调,要以婴幼儿奶粉质量安全为突破口,开展重点行业、重点产品专项整治,严肃惩处违法违规行为。

6月16日,国务院办公厅给工信部和发改委等九个主要的部委下发《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作意见的通知》,要求各部委出台相应措施响应中央精神。

这之后,发改委与工信部、药监局、质检总局等部委联手从价格形成机制、生产许可、注册认证、配方原辅料备案审核、包装装潢等方面纷纷出拳,联合整顿。

另外一些政策则是鼓励国内奶粉行业的兼并重组,减少市场竞争主体,以便于管理。

如工信部出台规定,要求在未来两年,即“十二五”期间,不再核准新建的婴幼儿配方乳粉企业项目。同时对2011年以来新建的项目要做清理和审查。如果不是兼并重组,简单意义的奶粉改扩建项目不能核准。

对于兼并重组的目标,座谈会上有官员提到——美国只有4家奶粉生产企业,截至2012年底,中国婴幼儿配方乳粉生产企业是127家。

6月18日,工信部召集127家婴幼儿奶粉生产企业开会研讨。会上,蒙牛收购雅士利的消息被公布。

最后,政府把目光转向了外资奶粉公司。

国家质检总局出台规定,要求向中国出口婴幼儿配方乳粉的境外生产企业进行注册管理,2014年5月1日前完成注册工作。

6月20日,国家食品药品监督管理总局召开了加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作媒体座谈会。国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司副司长马纯良在座谈会上透露,这一轮的奶粉大整顿,会不会带动价格的提升,是国务院领导十分关心的问题。

随后,发改委和国家工商总局开始行动,直击国务院领导关注的价格问题。其中,发改委发动了对多家外资奶粉企业的反垄断调查。国家工商总局则启动了对利乐等公司的反垄断调查。

7月5日,国家工商总局披露,总部位于瑞典的全球最大的液态食品包装系统供应商之一利乐公司正在接受反垄断调查。调查内容是利乐曾要求客户在合同约定的期限内无权选择其他包装材料公司,进而达到排斥竞争对手的目的。

利乐中国区新闻发言人牟晓燕告诉南方周末记者,目前利乐正在积极配合发改委调查,暂时没有降价等打算。

同一天,新西兰乳业巨头恒天然宣布正在接受发改委的反垄断调查。海关统计显示,2013年一季度,中国进口奶粉24万吨,其中95%的奶粉是从新西兰进口的。恒天然是新西兰最大的原料奶供应商,也为众多中国奶粉企业加工婴幼儿配方奶粉。

第二次交手

中商流通生产力促进中心高级研究员宋亮告诉南方周末记者,一个接近发改委的朋友跟他透露,发改委从全国各分支机构选拔了六人去多美滋进行反垄断调查。其中北京2人、河南2人、上海2人。当这些调查员前往多美滋的时候,差点被当做“骗钱的”而被请出公司。中商流通生产力促进中心是由国家科技部和原国家经贸委批准成立的一家信息和技术服务机构。

发改委出手之后,这些外资奶粉公司很快就找来专业律师应对。一位要求匿名的外资奶粉公司中国区中层告诉南方周末记者,其中包括国内一些著名的反垄断专家,如北京天地和律师事务所主任任勇以及国浩律师集团(北京)事务所的管理合伙人詹昊。

律师们正围绕外资奶粉公司“是否有实际的垄断效果”,以及“是否真的能操纵价格”等问题寻找反驳发改委的证据。上述两位律师以跟客户签订了保密协议为由,拒绝对南方周末记者透露应对措施。

曹敬衡透露,发改委进入惠氏调查后,惠氏开展了自查,第一时间梳理改正了涉嫌对经销商和零售商的价格控制行为。“请注意,我们自查的结论是,有涉嫌违法的行为,但不是说这些行为就确实违法了。”曹敬衡对南方周末记者说。

《中华人民共和国反垄断法》(以下简称反垄断法)第四十五条规定,对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为,被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的,反垄断执法机构可以决定中止调查。

事实上,这已不是外资奶粉品牌第一次跟发改委唱对手戏。早在2011年,发改委就约谈惠氏等外资奶粉企业,希望他们不要涨价,帮着政府稳定物价。约谈的重点是,了解外资奶粉公司的内部价格构成,包括定价、利润、成本等方面是不是存在暴利成分。另外就是要求洋奶粉遵守中国反垄断法和价格法。

但惠氏等没有采纳意见,而是坚持提价。

两年后的今天,洋奶粉再次面对发改委时,却没了底气。据上述要求匿名的外资奶粉公司的中层人士对南方周末记者透露,反垄断的调查预计7月底结束,洋奶粉被罚款的可能性很大。

中国反垄断法第46条规定,对于实施价格垄断的企业,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

政府何时该介入市场?

发改委网站的信息显示,自2008年8月反垄断法施行至今四年多时间里,发改委价格监督检查与反垄断局对49起价格垄断案件开展了调查,对其中20起案件做出了行政处罚决定。这些案件涉及医药、造纸、液晶面板、水泥、保险、船舶代理等多个行业,被调查的既有国有企业、民营企业,也有外资企业。

在中国,除了以价格调查为主的发改委之外,还有两个机构也涉及反垄断调查——一是国家工商总局,以非价格有关的垄断行为调查为主;二是国家商务部,以市场集中、购并审批为主要调查内容。

从全球范围来看,对于是否有必要制定反垄断法一直有很大分歧。

反垄断法专家、中国政法大学研究生院常务副院长李曙光对南方周末记者表示,反垄断法应该有一个“边界”,来清晰界定政府什么时候该介入市场。

李曙光认为,对于发改委来说,更应该注意的是外资奶粉企业之间的隐性价格联盟行为,“价格同盟是最直接的垄断证据”。

而这次发改委对国内外几家奶粉企业的反垄断调查,主要是调查这些企业是否存在限制经销商和零售商的奶粉批发和零售价格的行为。这是因为反垄断法第14条释义规定,禁止上游供应商直接或者间接利用其供应优势地位,剥夺下游分销商作为独立经营者的定价自主权,否则就违反了“纵向垄断协议”。

一位要求匿名的参与此次发改委调查洋奶粉反垄断工作的律师告诉南方周末记者,对于纵向垄断的问题,目前国际法学界主要有两种判定方向:一是“本身违法原则”,即只要是生产商和经销商在零售的合同里,出现了“限定最低价格”等条款,即判定为违反反垄断法。二是“合理分析原则”,这种模式需要进一步评估“限定最低价格”的行为,究竟对竞争产生了多大的不利影响。

上述匿名的律师认为,横向的垄断一般适用直接违法原则,比如卡特尔组织(厂商之间公开组建的一些价格联盟)。但对纵向的垄断行为,国际上大多数国家采取的是合理分析原则。

中国对于“纵向垄断协议”此前已经有了执法案例。2013年1月中旬,发改委对于茅台和五粮液进行了反垄断调查。这两家酒企因为要求经销商“限价”销售商品,而遭到发改委的反垄断处罚。

上述匿名的律师透露,对于很多跨国公司来说,为了规避风险,一般会按照更为严格的“本身违法原则”进行合规,比如用“建议价格”代替“最低转售价格”等,且一般不会直接写明惩罚性条款。

但实际上,外资奶粉对于终端市场销售价格有多大的操纵能力还很难说。这取决于供应商与零售商之间的博弈。

一些大的零售商对外资奶粉公司的限价要求常常置若罔闻。一位家乐福的前员工告诉南方周末记者,过去十年间,家乐福和惠氏的奶粉定价权争夺战就没有停止过。

早在2004年,惠氏就已经开始对市场的价格管控,当时惠氏为北京地区制定了终端市场最低价格底线,但在2004年12月,家乐福做促销,自行调低惠氏奶粉的售价。惠氏很快通知经销商停止向家乐福供货。这样的“游戏”几乎每年都要上演,由于家乐福客流量巨大,惠氏一般最终选择妥协。

而从统计数据上来看,外资奶粉品牌在终端的销售价格也并非完全一致。

比如,2012年12月14日,上海市发改委公布了一组价格数据,涉及上海10家大型综合超市48家门店的约60款婴儿奶粉价格,其中,价差金额最大的是雀巢超级能恩,最高价为329.00元,比最低价高71.00元;价差幅度最大的是惠氏S-26金装健儿乐,最高价为262.00元,最低价为195.00元。

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