出版广电改革的难题

7月17日,从名义上已成立近4个月的国家新闻出版广电总局公布了其主要职责、内设机构和人员编制规定方案(“三定”方案),并同时发布了一系列相关领域内的改革措施。至此,这家今年3月份国务院机构改革中由两家相关部委合并而成的新部委,进入了一个新的运行阶段。

“有关司局设置的‘大三定’刚下来,具体到各司局内部的‘小三定’还没定,目前人员没多大调整,一些司局长会有一定影响,一般人员影响较小。”就合并的具体情况,7月24日,一位业内人士向记者表示。

大局甫定,新的新闻出版广电管理机构将如何整合运作,对相关领域有何新的政策和具体影响,成为各方的关注焦点。

“变化不大”的合并

对于合并后的近期影响,上述业内人士的看法是,由于两个部委原来的总体业务职能交叉并不多,各管一块,所以合并对于业务司局的影响不大,短期内对于相关政策的影响也不大。目前合并的主要是原来两家的综合类交叉职能,比如办公厅、财务等。

目前,两个原部委的官方网站仍然基本按原来的方式在运行,机构称呼都仍未改变。

原新闻出版总署和广电总局分别设有13个和12个内设司局机构,“三定”方案规定,国家新闻出版广电总局将内设22个机构,其中电影局、电视剧司、新闻报刊司、出版管理司等机构基本沿袭原工作职能,宣传司、公共服务司、反非法和违禁出版物司、进口管理司等为新设立和调整的机构。

根据方案,新闻出版广电总局机关行政编制为508名。有媒体根据2008年《国务院关于机构设置的通知》的数据,即原国家新闻出版总署(国家版权局)编制196名,国家广播电影电视总局编制292名,相加后总人员编制为488名,得出改革前后相比新组建的总局人员编制略增的结论。事实上,知情人士告诉《南风窗》记者,在2008年后,两部委的编制人数有一定的增加,所以此次合并,实际上还是减少了10多个编制。

在领导职数上,原两部门分别为1正4副和1正5副格局,机构改革前后相比,领导职数削减近半。

机构改革前,原两部门分别有12项和9项主要职责,改革后,新组建的新闻出版广电总局有13项主要职责,基本继承了原部门对新闻出版广播电视电影几大主要领域的监管职能。

另外,在“三定”职责中,推动“数字出版”被列入其中。新组建的总局将负责对互联网出版和开办手机书刊、手机文学业务等数字出版内容和活动进行监管,并审查网络视听节目、公共视听载体播放的广播影视节目内容和质量。

同时,在职责中首次明确,新组建总局一项很重要的工作就是协调推动新闻出版广播影视领域“走出去”工作。有业内人士表示,相关领导对此相当重视。

小步改革

与“三定”方案同时,政府还公布了一系列的改革措施,主要是取消或放松一些具体的管制措施,和将一些权力下放到省一级或转由相关协会承担。这些措施,明显与本轮中央政府机构改革的“转变政府职能、简政放权”主题相配合。具体的措施包括,取消20项审批职能,同时下放了7项部门职责。

被认为改革力度较大,因而最受关注的两个改革措施是,取消调控书号总量职责和一般题材电影剧本审查取消、实行梗概公示。

一位接近相关管理工作的人员对《南风窗》记者表示,事实上,目前书号基本是按出版社的需要,谁申请都会给,已经没有太多限制。上世纪80、90年代,书号管理严格,甚至是按一个出版社的编辑数目来定书号,一个编辑几个号。经过最近一些年支持出版社发展的改革,很少存在因为欠缺书号而出不了书的情况。事实上,社会上对书的品种过多过滥,也有不少意见。

他特意提醒,大众在看到这一政策时容易引起误解,以为放开书号总量控制意味着书号针对民营书业也放开了。事实上,这一措施针对的仅是具有出版权的出版单位。而在目前的中国,所有具有出版权的出版单位都是国有企业。民营资本不能涉及出版社。目前的改革不是出版权改革,“出版权改革是政治改革,不是出版领域的改革”。

一位业内研究人员认为,虽然大量存在的民营出版公司因为没有出版权,仍然需要通过与具有出版权的国有出版社合作,买进书号,但从长远看,不进行总量控制,会使得书号变得不再奇货可居,价格下降,降低民营出版公司的出书成本。

对于一般题材剧本取消审查,网上一片叫好之声之余,亦有声音表示,“以后拍不出好电影不能怪审查了吧”。但观察可知,整个电影的审查有一个系统的过程,并非简单的剧本审查一项。这与上面提到的放开“书号总量调控”,并不等于放开书号管理,属于同一性质,取消的都只是众多管控环节中的一小部分。

而打开仍在正常运行的“国家广播电影电视总局”官网,在管理动态的“电影”一栏中,首条即是发布于2008年5月的《电影剧本梗概备案须知》,要求拍摄影片提供不少于1000字的故事梗概一份,“如同意拍摄的,电影局在20个工作日内电话通知制片单位,前来领取《设置电影片许可证(单片)》或回执单,可按备案的电影剧本(梗概)进行拍摄”。从这里可以看出,关于此次推出的“一般题材电影剧本审查取消,将实行梗概公示”政策,在实际中已具有较长磨合过程。

大文化部难题

中国的文化管理职能长期分属多个不同部门,除了刚合并的新闻出版署和广电总局,另一个机构是现在仍然独立存在的文化部。一度有传闻,三部委将合并为真正的“大文化部”。但今年3月份改革方案的出台,打破了这一猜测。

业内人士认为,正是因为改革较为彻底,放权多,下属机构所剩甚少,新闻出版总署成为“最容易被合并的部门”,这也是此次两部委能够合并的重要基础之一,“否则两个强势部委,很难合并在一起”。

今年3月,初次发布的国务院机构改革和职能转变方案中,合并的两部委名称为“国家新闻出版广播电影电视总局”,这个长达14个字的名字,一经公布,便被人称为“一个都不能少”。在社会大众的争议和多位全国人大代表的一再提议下,最终被改为“国家新闻出版广电总局”—算是个简称,但各个主要领域仍可以在名字中得到明确反映,显示了部门利益调整之艰难。

将新闻出版和广电进行合并,一个说法是,这两个部门分管的文化领域都跟意识形态紧密相关。而文化部分管的文化演出、文物、非物质文化遗产等方面,基本是纯文艺,“群众文化”,意识形态成分较小。

新任总局局长蔡赴朝上任之初的讲话,从一定程度上证实了这一点。他表示,新闻出版和广播影视都具有鲜明的意识形态属性,新机构履行职能的第一要务就是要清醒认识,牢牢把握新组建机构的政治责任,“抓好导向,管好媒体,把好关口,守好阵地”。

有新闻出版领域的专业人士表示,两家合并后,改革到底怎么改,还是个问题:新闻出版领域仍然自己改自己的,还是会受广电系统的影响放慢脚步,或者广电会否加快改革?

对于“大文化部”,在今年全国“两会”期间,最后一任新闻出版总署署长柳斌杰曾表示,由于各种原因,预计“十二五”期间都不会成立大文化部。而文化部部长蔡武的说法则是:“我们文化部自己管理的范围已经相当大了。”

对此,业内人士显然有不同看法。一般认为,目前狭义意义上的文化部很难符合对一个国家综合文化管理的定位。有业内人士甚至笑称,由于主要职能之一是管理众多剧团和文艺演出,他们私下里将文化部称为“文工团”。

另一个说法是,文化部有可能与国家体育总局和国家旅游总局等合并,组成为一个政治性不强的文体娱乐部门。

大文化部没有“一步到位”的另一个原因是,“合并好合,化学反应很难”。由于各部委长期分管自己一块,形成了官僚机构自身的利益模式,泛泛的合并有时只起到表面的形式统一。一个广泛被用来举例的是,2008年交通部合并了民航总局和邮政总局后,几年过去了,几家的运作模式与合并之前区别不大,仍然各管一块,很难形成合力。

与中央机关“衙门难撤”的情况相比,由于需要直接面对众多具体的事务,文化领域管理机构的整合在地方已经多有实践。尤其在地市一级,多成立文广新局,有的甚至将体育、旅游等管理部门进行了整体合并。亦有一些省市进行了省级文化管理部门的合并,例如海南省已经成立文化广电出版体育厅对外办公,而上海、重庆、天津均已成立文化广播影视局等。

这种来自基层,从实际需要出发进行的改革,被认为对未来整体性的文化管理改革具有较强的借鉴价值。

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