中国地方城镇化面面观

从新一届中国政府总理李克强提出“新城镇化”的概念,到中国中央和各地政府开始有所动作已经数月,对于“以人为本的新城镇化”恐会走偏的讨论也在持续。而穿过城镇化大概念的迷雾,地方政府作为这一政策的执行者或许是一个非常好的观察对象。

新型城镇化是新一届政府重要的施政着力点, 自然也成为各方面关注的热点。毫无疑问,在本轮新型城镇化中中国政府会起到重要的作用,尤其是地方政府的具体路径选择将成为新型城镇化能否成功的关键点之一。前段时间笔者到各地实地调研,具体了解到一些地方政府当前面对新型城镇化,以及推进城镇化的态度和将采取的对策,感觉到对于新型城镇化的认知和推行,各地出现了三种类型。

这轮新型城镇化的核心是“以人为本”,具体路径将是以人口的城镇化为核心,发展城市群,提高城市综合承载能力,同时要有制度的改革,在这一过程中四化同步、生态环保、因地制宜、科学布局等一些原则必须遵守。这么做的出发点就是为了改变之前城镇化存在的各种问题:比如公共服务均等化普及面不够,绝大部分农民工分享不到城市里的公共服务,出现半城市化现象;地方政府过于依赖土地财政,直接推动了土地城镇化率远高过人口城镇化率的情况;城市出现了比较严重的城市病,生态破坏严重、低碳、绿色、智慧发展水平不高等局面;大中小城市和东中西城市差距过大,导致了一边过载一边放空的不协调局面等。

应该说在当前这个时机提出新型城镇化,力求从之前的速度型走向质量型城镇化是必要而且明确的战略选择。中国应通过制度改革来解决社会公平问题,提高低收入阶层的收入水平,进而扩大内需,才能维持中国经济较长时间的稳定增长。

但新型城镇化的推进,实质上是中国经济结构的一次重大调整,是制度层面的一次大改革。这种改革将牵涉到方方面面的利益调整,面临的挑战不小。这一点也体现在地方政府对新型城镇化路径的具体选择上。

必须要承认,经过改革开放三十多年来的经济发展的实践,地方政府日益表现出公司化的倾向。这种公司化倾向加速了地方政府之间在经济事务上的竞争,一定程度上推动了中国经济的快速发展,但也导致了地方政府趋利避害的利益选择加剧。体现在地方政府和中央政府的关系上,就是两种情况:中央政府出台政策对于地方政府有利的,地方政府会积极的予以推动;而对地方政府不利的,地方政府往往会按兵不动或者想尽办法钻空子。结果是,因为中央政府的战略设想和政策与地方政府的利益不完全一致,导致不同程度地出现了传导上的异化。对于这种政策传导过程中的异化,必须客观理性看待,对于新战略和新政策出台也要充分考虑这种异化的存在。

目前面对新型城镇化,地方政府的异化有三种类型可供观察:

第一种类型是迷茫型。因为新型城镇化更强调“软”的建设,需要的是制度改革,去解决要公共服务均等化问题,城市的可持续发展要求技术的绿色升级,对城市建设规划和管理也提出了更高的要求。这样的要求让一些地方政府感觉到不知从何处入手。一方面,地方政府认为很多制度改革的权力在中央政府,地方政府很难有大的突破,于是采取了等待的办法,等中央政府出台政策后才考虑动手。另一个方面,对于技术进步和管理提升这种质量型城镇化的路径感觉压力巨大,找不到升级的办法和路径,表现出比较迷茫。毕竟对于现在的中国地方政府而言,比较熟悉的领域是经济发展、吸引投资,而新城镇化提出的转型要求是他们不擅长的,难免无所适从,觉得“出路”迷茫。这种迷茫型的地方政府,更多地分布在思想比较保守,经济实力较弱的中国中西部地区。

第二种类型是“揣着明白装糊涂型”。一些地方政府对于中央政府提出的新型城镇化的核心思想是明白的,但经过权衡利弊后,采取了片面解读新型城镇化的方式。比如,考虑到推行公共服务均等化需要投入更多的资金,要走集约型城镇化道路又要告别土地财政,此消彼长的结果就是地方财政更加捉襟见肘,于是地方政府就会做出符合自身利益的“最优选择”:偏向GDP,因为绩效考核还是更多强调经济指标,地方政府即使出现一种主导思想偏移承担的风险也不会太大。“城镇化”这个词的提出,一定程度上容易让外界误读为城市建设、基础设施大投入、造新城、大拆大建等。于是一些地方政府从自身利益出发,刻意将以前老路径的投资大跃进、房地产化、人为造新城等老的模式都装到“新型城镇化“这个筐里,目前在各种地方已经出现了人为造新城给挂上“新型城镇化”的牌子。这种“挂羊头卖狗肉”的城镇化路径的异化,是当前中国政府推行新型城镇化最大的挑战之一,如果处理不当,很有可能会大范围地偏离新型城镇化的本身的意图。这种“揣着明白装糊涂型”的地方政府,遍布在中国各地,而且比重不小。

第三种类型是“敢于先行先试型”。一些地方政府也深刻认识到之前城镇化路径的难以为续,也体会到中央政府要想推动大的制度改革需要有“小岗村”式的先行先试,于是就结合自身的资源和特点进行了一些积极的探索。主要体现在土地流转、宅基地交易、宅基地换社保、户籍改革中的居住证改革,城市基础设施投融资模式改革、开征房产税、引进社会资本参与棚户区改造、加大混合社区建设、扩大县级乃至镇级政府的自主权等多个方面。这种政府的主要负责人一般思想比较,富有魄力。但这种类型的地方政府总体数量比较少,还不是当前地方政府的主流。这种先行先试的模式,尽管存在一些触动现有体制和法规越界的风险,但其对于推动制度改革有很大的积极作用,应该得到鼓励和完善。

对中国地方政实施新型城镇化路径的三种类型有更清晰的了解,会有利于中国中央政府对新型城镇化推行中遇到的问题对症下药。而究竟如何去做,则需要推动中央和地方政府在具体政策执行层面上的同步,尽量减少异化。

首先,要通过充分的讨论形成对新城镇化的共识。对于城镇化的误读不单集中在地方政府上,也存在社会各各方面。为此,对于新型城镇化的解读不能只集中在中国政府的决策、路线制定和专家学者层面,而是要面向更广泛的社会各界包括地方政府。只有通过广泛讨论形成对新型城镇化的共识才是确保新型城镇化成功的基础。而且城镇化不能成为精英圈自娱自乐的东西。媒体也应该对地方政府“揣着明白装糊涂型”的新型城镇化进行解剖,给外界传达出更为清晰的新型城镇化路径,这也是对地方政府的一种监督。

其次,新型城镇化需要制度改革来保障,不进行系列制度改革,新型城镇化必定成为水中月。当前很多地方政府迷茫和揣着明白装糊涂也是因为自身没有太多的制度改革的权力。为此中国中央政府必须在户籍、财税、土地、行政、投融资等方面推进实实在在的改革。在财税体制改革方面,需要中央和地方政府的事权和财权的匹配,要想让地方政府承担更多的事权,中央政府就必须下放一些财权给地方政府;要想地方政府改变对土地财政的依赖,就必须考虑开征房产税在内的地方政府新财源;或者将地方政府承担的部分事权上收中央,比如建立中国全国范围的基本社会保障网的开支就可以让中央政府来承担。中国的中央政府掌握更多的资源,只有中央政府先行改革,地方政府才有积极性。

第三,要改革中国中央政府对地方政府的政绩考核体系。随着经济日益发展,新型城镇化建设推开,过去以GDP为导向的政绩考核体系已不再适应新城镇化的要求。而对于新的绩效考核体系而言,强调以人口城镇化为核心,要将考核的重点从城市面积等方面转向新落户人数、公共服务覆盖人数;从考核基础设施投入转向蓝天数量、水质、交通畅通度等方面。同时要让这种政绩考核体系,将敢于以新型城镇化理念进行先行先试的地方官员提拔重用,树立良币驱逐劣币的示范。

第四、新型城镇化的原则应该是市场为主导、政府为引导。只要真正落实这个原则,地方政府对新型城镇化的起到的负面作用也会相应降低。无数案例表明,凡是地方政府直接抡起胳膊上阵都会出现大量问题。为此,中国必须进一步简政放权,培育更多市场主体积极参与到新型城镇化建设过程中来,并通过财税、规划、法律等制度规范的方式,让市场主体遵循新型城镇化的理念在各地推行新型城镇化。这样做一方面可以充分发挥市场对经济规律的尊重,实现优化配置资源;另外一方面也可以减轻地方政府日益高涨的债务,避免产生系统性严重的债务风险。

当然,也要鼓励地方政府间的合作。新型城镇化将以城市群为主体,而当前中国最有潜力和发展最好的城市群基本上是跨行政区域的。既有珠三角这种省内跨市级区域的,也有长三角、中四角这种跨省级区域的合作。要推动地方政府之间大力推进市场一体化、基础设施、社会保障等一体化建设,其实质是一种双赢、多赢的过程,可以让地方政府分享到合作的红利。

其实,要让中国地方政府实现对待新型城镇化态度的转变,钥匙其实掌握在中央政府手里。

 

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