党政“一把手”政绩之环境考核

我国政府官员环境绩效考核只有一套试行办法,涉及可持续发展的三个要点在百分制考核中平均只占不到10分。

上级政府考核下级时,环境数据由下级环保部门提供,而下级环保部门领导由同级政府党政一把手任免。即使实现考核,也没有真正形成“一票否决”的机制。

环境治理靠谁?

靠党政一把手。

党政一把手的动力何在?

靠环境绩效考评、靠环境绩效审计、靠离任环境绩效跟踪问责,但最终靠公众参与。

这是北京政通境和节能研究所(以下简称“政通境和”)的回答。2006年成立迄今,该机构先后在吉林、江西、广西、广东、云南、海南、天津等省份调研,7年研究成果《中国环境治理的制度变革路径》将在2013年年底出版问世。

考核环保比重提高,难

在调研过程中,研究者们切实感受到了地方党政一把手的权力。

他们只能通过师生、同学关系,才能见到某些地市的党政一把手。

政通境和是一家民间环境(政策)智库,由中国政法大学生态文明与环境政策研究中心联合清华大学、吉林大学、北京邮电大学相关机构组建而成。而“政通境和”开展调研的绝大多数地市党政一把手也都是在这几所高校毕业的。

“如果没有这些关系,(地方政府)根本不接待,很难得到内部的数据、运作规律。所以我国这方面(环境绩效考核)的研究非常少。”该机构负责人付华辉说。

历经7年研究,该机构认为,地方党政一把手的环境绩效考核、问责体系的缺失,是中国环境问题的关键因素。

目前我国政府官员环境绩效考核只有一套试行办法,即2006年中组部颁布、2009年修订实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价(试行办法)》(以下简称《试行办法》)。

在《试行办法》中,涉及可持续发展的有环境保护、资源消耗与安全生产、耕地等资源保护三个细分评价要点,但没有具体指标,地方组织部门需要据此自行设计方案。

“政通境和”研究发现,这三个要点在各省百分制的实际考核中平均只占不到10分的分值。而考核方案中,排在前3项的经济指标一般占35分以上。因此,GDP等经济增长指标实际上占最重要部分。

上级考核下级,难

不过,“政通境和”发现的积极趋势是:各省节能环保考核的内容和比重在逐年增加,比如江西省2007年出台了《对市县政府六项考核评价体系的实施方案(试行)》。其中,资源节约和环境保护作为六项考核内容之一,即占整个百分制考核的六分之一,排在经济发展方面之后。

但考核过程中的“中国特色”是:上级政府考核下级时,环境数据由下级环保部门提供,而下级环保部门领导由同级政府党政一把手任免。因此,上级政府难以对下级实现真正的环境绩效考核。

即使实现考核,也没有真正形成“一票否决”的机制。

付华辉称,针对上述现象,在建立党政一把手环境绩效考评指标体系之后,第二步便是:引入国家审计署地区审计特派员和环保部区域环保督查中心,作为“第三方”考核,以解决同级环保部门考核同级地方政府“党政一把手”的考核执行瓶颈。

长期跟踪追责,难

环境污染显现存在滞后性,但我国的官员任职周期以五年为基本周期,普遍现象是地方主要领导任期未满,就已经频繁轮换升迁、异地任职。如需问责,也难追究。

环境问题的滞后性是个世界性难题。在西方发达国家,可依赖成熟的环境公益诉讼体制,受害者可以通过司法体系来维权。

而中国的环境公益诉讼制度建设依然举步维艰。但付华辉认为,中国的政治体制预设了相对西方似乎更多的可能性。地方党政一把手在项目的批准建设中起着至关重要的作用,责任更加明晰。

“如果能够建设一个记录并跟随其任职终生的环境责任追踪机制,就可以对领导环境责任进行长期的跟踪和追惩。”付华辉说。

“随着环境问责机制的建立,地方民众可以向一系列现有政府机制,比如当地人大的环境工作委员会和区域环保督查中心,提交环境损害赔偿和可能有环境威胁的项目建设争议动议,进而由上级组织部门或区域环保督查中心追责。”

寻找试点,难

“我们的主要研究方法是:以执政党内部制度安排建设和改良为核心,整合现有中央和地方环境有关管理机制、地方人大和政协以及地方公众等环境治理利益相关方。”付华辉说。

2008年以来,“政通境和”在广西贺州、江西赣州、吉林省吉林市等地试图推行试点,方案递交给地市组织部门后,得到的回复是,会作为考核县级党政一把手的参考资料。但都因地市领导的调离,试点无法推进。“有的地方再去调研都不行了,找新任领导,都见不到。”

“一些党政一把手同时建议我们向中央政府提议,通过上层推动。否则,中间层没有推动力。”付华辉说。

实际上,几年前国家相关部门曾进行“绿色GDP”核算,但随即被搁置。环境绩效考核显然也阻力重重。

2006年,当时的国家环境保护总局和国家统计局联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告(2004)》,表明2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元,占当年GDP的3.05%。

然而此后,这一官方项目被“无限期推迟”。

该项目技术组组长王金南曾在接受记者采访时说,主要是环保部门和统计部门在发布方式和发布内容上有分歧,并指有个别省市还曾经向这两个部门正式发函要求不要公布核算结果。

虽有“教训”,但付华辉仍然乐观:“环境问题越来越受到重视,群体性事件也在增多,无论是出于维稳考虑,还是社会管理创新的需要,中央都会更为重视”。

 

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