上海自贸区的期待

再造一个或多个香港似乎不是梦。继一个多月前通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》后,2013年8月16日,国务院常务会议表示,拟提请全国人大常委会审议其决定草案,内容是授权国务院在“中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内”暂停实施有关法律规定。这体现了对法治的尊重。像自贸区法律适用这样的国是,最高民意机构的授权乃是题中应有之义。

许多人把上海自贸区与自由港香港相提并论,惊呼上海有一天会把香港甩出几条街。短期内应不会那么快。

其一,根据方案,“在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内”,建立上海自贸区,规划面积为28平方公里。此前有报道说,上海希望将整个浦东新区纳入自贸区范围,那有1210平方公里,超过了香港的面积。实际与期望差了两个数量级。

其二,所谓保税区,是一个“境内关外”的概念,一线放开,二线管住,货物从境外运入或从保税区运出境外,免关税及各种进口税、无需办理报关手续;但从国内非保税区运入或从保税区运往国内非保税区,那视同中国的出口与进口,税收与报关等一个都不能少。

现行上海自贸区方案,大致是一个增强版的保税区:在实现货物自由贸易的基础上,进一步扩大服务业尤其是金融业的对外开放。此外,大家可以去区内免税商店购物,不用再跑去香港了。显然与自由港意义上的自贸区仍有诸多不及之处,香港可是一个居住功能完整的自治城市。

不过长期看就不一样了。谁能低估上海创造制度红利的潜力呢?上海的优势是有独特的区位禀赋和浓厚的商业底蕴摆在那儿,那是灭失不了的,可以从其自由港历史汲取灵感。

看上海辉煌的过去。自1840年代开埠以来,上海向全世界张开了双臂,将自由与开放做到了极致。外国人来上海生活、工作与经商,连签证都不需要。就这样,上海从一个小地方成长为远东的贸易与金融中心、远东第一大城市,令东京和香港瞠乎其后。1923年,汇丰银行在上海外滩建造了古典主义风格的大楼,迄今仍是上海的地标。

再看深圳特区的历程。1979年7月,蛇口工业区全面动工,只有2.14平方公里。一年后,深圳特区才成立,面积为396平方公里。同样地,现在规划的28平方公里上海自贸区,如果创新与运作得当,在将来扩展到浦东地区甚至整个上海,又有什么奇怪的呢?

于今观之,深圳特区似乎只是特在人大授权立法权上。不过回到1980年,那可大不一样。深圳率先在经济上松绑,可以吸引外资来开办企业,私人可以自由择业,可以雇工办厂。当在改革开放初期全国还在讨论雇佣8人及以上算不上剥削时,深圳用实干让这样的讨论变得不合时宜。深圳是经济自由的先行者,后面大家也慢慢赶上来了,这是深圳给全国的制度红利。

现在中国又到了一个新的节点。经济与金融的进一步改革,必须要有相应财税、法治与公共治理上的制度突破才行。原有的经济特区模式在这方面已经提供不了现成答案了,大家希望能从自贸区模式那里索取到新的制度红利。

理论上,自由港是原型,经济特区与自贸区均是其摹本,但显然自贸区与自由港的拟合度更高。所以上海、深圳前海、广州南沙、舟山与天津等地都想搭上自贸区的早班车。可见,上海虽然第一个获批搞自贸区,但不会是唯一,许多地方都有机会,但成就大小全靠自个造化。好在大家都有香港这个现成的模板和客观的标准摆在那儿,可以随时参考与对照。

可以想见,自贸区中国改革探路,可能创设的制度红利包括但不限于:(1)税制改革。上海自贸区力图争取15%的企业所得税优惠。将最高边际税率为45%的个人所得税也降为15%的单一税(Flat Tax),就与香港看齐了。单一税税制简单、征税成本低及对经济扭曲小。

(2)法治。既然一些全国性法律不再适用于自贸区,那意味着自贸区得另行创设公正的法律体系及司法体系,对产权等自然权利的尊重与保护要向国际标准看齐,以与其高度的经济与金融自由相适应。没有高度的法治,就没有发达的金融市场。

(3)公共治理。本次国务院常务会议,提出“转变政府职能,探索负面清单管理”。所谓负面清单,是定出一个投资领域的“黑名单”,在此之外,法无禁止即可为。这比现行行政审批改革在存量审批上做减法更好,等于是从零开始往上加,那就真是小政府了。

国务院寄望上海自贸区能“形成可复制、可推广的经验,发挥示范带动、服务全国的积极作用”。我们要从两个视角理解这一点。一是国内地区竞合的视角,二是国际经济竞争倒逼制度竞争的视角。唯此方能理解自贸区对中国改革的历史意义。


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