新世纪的中国外交

中国政府界定的国家利益是什么?在2009年首轮中美战略与经济对话期间,中国代表团团长、国务委员戴秉国对美国人说,“确保中美关系长期健康稳定地向前发展,很重要一条是相互理解、尊重支持对方维护自己的核心利益。”戴秉国说“中国的核心利益,第一是维护基本制度和国家安全,第二是国家主权和领土完整,第三是经济社会的持续稳定发展”,这是中国官方首次公开阐释自己的核心利益。

中国奉行对美对日友好,经济上的考量可能更重要。对奉行改革开放的中国来说,最重要的外交关系是与美国的关系。对外开放主要是对美欧日等发达国家开放。中国亟需发达国家尤其是美日的市场、技术与管理经验来推进现代化。这就是为什么邓小平复出后,为了启动改革开放,最初出访的国家选定为日本与美国。

2001年12月11日,中国成为世界贸易组织(WTO)第143个成员国。自1986年中国政府提出恢复关贸总协定缔约国地位申请算起,花了15年时间。这是中国奉行以界定产权和市场经济导向的改革政策及汇入经济全球化潮流的开放政策的里程碑。新世纪以来,中国经济实力不断走强,2007年GDP超过德国居世界第三,2010年又超过日本居世界第二。中国经济崛起是世界经济与政治史上的重大事件。

这种实力的提升得到了美国的尊重与认可。2009年7月,首轮中美战略与经济对话(China-US Strategic and Economic Dialogue)举行。每年一轮。2013年7月10日,第五轮在美国华盛顿开幕,国务院副总理汪洋称:“中美经济关系有点像夫妻,我们生活在同一个地球上,你中有我,我中有你,虽然也有吵架,有分歧,但是都必须增进了解,增强互信,培育共同的生活基础。”

这一机制与从2006年开始、前后共5轮的中美战略经济对话机制(China-US Strategic Economic Dialogue)仅一字之差,但含义大不相同,前者是全方面、全领域的对话机制,被普遍视为G2(中美两国集团)的正式机制,后者是仅限于经济领域的对话机制。

在中国实力提升之下,中国领导层的自信也随之增强,在十八大上提出了“道路自信、理论自信与制度自信”。国内也有人呼吁该抛弃“韬光养晦”,当奉行“有所作为”,该出手时就出手,敢于捍卫自己的“核心利益”。

不变表述下的变

如果我们把视野拓宽到六十多年,会发现这些年来,中国外交政策的官方表述一直是:“奉行独立自主的和平外交政策”。不过,在不变的表述之下,前后三十年中国外交是有相当变化的。这种变化,用改革开放总设计师邓小平的话来说,中国对时代主题的判断,改革开放前是“战争与革命”;改革开放后是“和平与发展”,把经济外交纳入外交视野了。

中国1954年首倡的“和平共处五项原则”,也一直被中国官方表述为中国外交的基本原则,不过前后侧重点有变化,前30年侧重点是不同基本制度之间的“和平共处”,这从把“和平共处”的字眼直接放在名称当中可以看出来,出发点是让当时忧心中国“输出革命”的周边国家安心。后30年侧重点在“互不干涉内政”,恢复了“主权”话语,强调“主权至上”、“主权高于人权”等,着眼点是驳斥和反击外国以人权民主等议题向中国政府施压。同样的表述之下,关切完全变了。

不变的“核心利益”

我们不妨把外交行为比拟为力。力是向量,有方向与大小。外交行为的方向即是国家利益,大小即是国家实力。力的大小与方向有一个变了,力就变了。新世纪中国外交最大的变当然是中国的经济实力及国家实力的崛起。

那么,中国政府界定的国家利益是什么?在2009年首轮中美战略与经济对话期间,中国代表团团长、国务委员戴秉国对美国人说,“确保中美关系长期健康稳定地向前发展,很重要一条是相互理解、尊重支持对方维护自己的核心利益。”戴秉国说“中国的核心利益,第一是维护基本制度和国家安全,第二是国家主权和领土完整,第三是经济社会的持续稳定发展”,这是中国官方首次公开阐释自己的核心利益。

2010年12月7日,外交部网站刊发戴秉国长文《坚持走和平发展道路》,戴再次阐述中国的三大“核心利益”,说“一是中国的国体、政体和政治稳定,即共产党的领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路;二是中国的主权安全、领土完整、国家统一;三是中国经济社会可持续发展的基本保障”。

2011年5月18日,中国人民解放军时任总参谋长陈炳德在美国国防大学讲演,题为《认真落实中美两国元首重要共识推动两国军事关系新发展》,说:“中国的核心利益:一是中国的国体、政体和社会大局稳定;二是中国的主权安全、领土完整和国家统一;三是中国经济社会可持续发展的基本保障。”

这三大核心利益还被写入了2011年9月国新办发表的《中国的和平发展》白皮书。“核心利益”这个词本身即是中国政府的独特表述。这是中国政府对国家利益的界定,可以理解为中国外交的一个总体性纲领。以前是只说不做,现在自信增强了,又说又做。从这个意义上来说,这其实是中国外交的不变量。力的大小变了,但方向并没有变。

据此,我们可以把中国外交分成三个层次:外层为经济外交;中层为与主权相关的政治外交;内层为与基本制度相关的政治外交。下面分别看一下新世纪中国的这三大外交。

经济外交

在前30年,中国对内以“阶级斗争为纲”,对外奉行“国家要独立、民族要解放、人民要革命”的主张。且在计划经济下,经济运行近乎封闭。这一时期中国的外交以政治外交、革命外交为特征,经济外交近乎缺位。当中国转向市场经济,日益融入世界市场体系,经济外交也就归位了,且地位日隆。

这种转变反映了外交的一个基本定律:外交是内政的自然延伸,一个国家的外交目标能从内政中找到对应。

要谈中国新世纪的经济外交,绕不开2001年中国加入WTO。中国实质上是以“非市场经济地位”成为WTO成员国的。在中国加入WTO议定书中,有一条限制性条款,在针对中国出口商品的反倾销调查中,中国实质上面临的待遇是“非市场经济地位”。如果被调查的出口国为“非市场经济地位”,将引用与出口国经济发展水平相当的市场经济国家的成本数据来确定倾销幅度,而不使用出口国的原始数据。

这一规定意味着,在WTO贸易规则框架内,中国相对于市场经济地位的国家,更容易遭受反倾销调查,因为调查国选择替代国的自由裁量空间太大了,什么样的成本数据做不出来啊。

中国在加入WTO后频频遭受反倾销调查。根据WTO的《Globe Trade Alert Study》,2009年全球共发生一百三十多起贸易制裁案,多达55起反倾销诉讼针对中国,中国企业成为最大的受害者。

为此,中国经济外交的一个基本点就是推进自由贸易。一是与相关国家进行双边外交谈判,促使对方承认中国 “市场经济地位”。截至2011年底中国加入WTO十周年之际,共有81国承认中国的“市场经济地位”,包括新西兰、新加坡和瑞士等发达国家,但不包括中国的主要贸易伙伴美国、欧盟和日本。

在2010年5月第二轮中美战略与经济对话中,美国承诺将“通过中美商贸联委会,以一种合作的方式迅速承认中国市场经济地位”。不过,根据WTO规则,中国加入WTO的15年后,将自动获得“市场经济地位”。

二是建自由贸易区。中国-东盟自由贸易区已于2010年1月1日正式启动。2004年中国提议中日韩三国研究“建立东北亚自由贸易区的问题”。

2013年7月6日,中国与瑞士签署了自由贸易协定,瑞方将对中方99.7%的出口立即实施零关税,中方将对瑞方84.2%的出口最终实施零关税。这是中国与西欧国家签署的首个自由贸易协定。

中国的经济外交,除了体现世界性的价值与原则如经济自由与自由贸易外,有鲜明的发展主义导向。有一种说法,认为中国经济就像骑自行车,速度不能太慢,GDP增长率不能低于8%(或者只能比8%稍低),否则车子就会倒下来,就会有就业及社会问题,据此,政府是发展主义导向的。对内有产业政策,对外保出口,时不时要推经济一把。对内搞国企,对外助国企走出去,是为直接下海搞经济。

发展主义认为:政府应主导经济增长,经济增长为权力及基本制度提供合法性。这一信条可由内政延伸到外交,即受发展主义驱动的经济外交(保出口、助国企走出去等)是经济增长的一个环节,也是为了给基本制度提供外源合法性。这反映了外交的又一基本定律:制度约束决定政策行为,既决定内政,也决定外交。

中国企业大步走出去,胃口越来越大,如2010年中国民企吉利完成了对VOLVO的并购。但走出去的主体仍是国企尤其是央企,经济外交为之开路,有政府背书,这与2005年以来国内尤其规模以上企业“国进民退”的趋势相一致,均是发展主义逻辑的体现。

以中国在非洲的存在为例,基本特征是经济外交为国企走出去服务。中国对非洲国家,通常既投资改善基础设施,也投资开采能源资源,以基建换矿权。如2009年,中国有意向在五年内给几内亚投资70亿到90亿美元,用于修建道路、桥梁、国家电网系统和灌溉系统等,以换取采矿权。几内亚有全世界超过一半的铝矾土矿藏,还储藏有40亿吨高品位铁矿石。在几内亚,不难发现中国铝业和中国电力投资集团等央企的踪影。

国企对外投资算经济账,而不是像以前修坦赞铁路那样只算政治账,是很大的进步。

与领土主权相关的政治外交

与领土疆界相关的一个基本事实是:欧美发达国家面临的领土或边界争议极少,几乎没有;发展中国家则面临着大量的领土及边界争议,甚至走向局部冲突。这里面包含着深刻的道理。盖民族国家建设,必然包含着两个过程:一是对与周边国家的疆界进行清晰的划定;二是确立其基本制度。欧洲的这两个过程都已完成。现在,欧盟国家内领土已不是问题,领土疆界议题已驱动不起民族主义。

中国民族国家仍在建设中。与中国陆地接壤的国家有14个,其中12国与中国已签订了边界条约。第一轮是1960年代,中国与蒙古、巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔、缅甸和朝鲜6国签订了边界条约。第二轮是1990年代,与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和老挝5国签订了边界条约,与越南签订了陆地边界条约。

中国的民族主义,1980年代初现端倪,1990年代冒尖而成为显著的思潮与浪潮。2005年,起于反对日本成为联合国常任理事国,北上广二十多个城市均出现了大规模反日游行。这些年来,基本上每隔一两年,中日都会因钓鱼岛而起外交纷争,民间反日情绪也随之高涨。

中国可催生民族主义的题材丰富。在陆地上,中国与印度、与受印度控制的不丹尚无边界条约。在海域上,中国与韩国有黄海划界争议,与日本有钓鱼岛和东海划界争议,与越南、菲律宾、印尼、马来西亚和文莱有南海诸岛和南海划界争议。此外,还有台湾问题、西藏问题和新疆问题。

只要把握好度,民族主义是可以加分的。一个领土疆界问题,如果在现任政府手里通过外交或军事手段得到有利于本国的安排,那就可以增进政府的威望与合法性。如果在现任政府手里没法解决,政府也可以有不妥协的捍卫姿态,那也可以强化政府的合法性。也就是说,启动领土疆界问题及其政治外交,只要掌握好度,无论解决与否,都能增进合法性。

盖民族主义是政治动员的常用手段,不仅用于在领土疆界问题上强化底线,以推动其解决;还可以用于维护基本制度,给基本制度提供外源合法性。

与领土主权相关的政治外交,在新世纪有一些进展。2005年,中国与印度签署《解决边界问题的政治指导原则协定》,称“边界应沿着双方同意的标识清晰和易于辨认的天然地理特征划定”。2013年,李克强访印,双方同意“在找到双方都能接受的解决方案之前,维护边境地区的和平与安宁”。

另外,于2008年中俄就黑瞎子岛达成协议,提升了政府领土主权维护者的形象。

随着中国国力的提升,2010年3月,中国向美国表示“南海是中国的核心利益”。在渔权与主权争夺上,2009年12月和2010年3月,在西沙附近海域,中国海军分别查扣了3艘与1艘越南渔船。2010年6月底7月初,在北部湾海域,中国渔政、海警查扣5艘越南渔船。2012年3月,中方查扣进入西沙群岛内水的2艘越南渔船。

对日外交也日益强硬。2010年9月7日,在钓鱼岛海域,日本海上保安厅巡逻船撞击并扣押1艘中国渔船,引发国内强烈的民族主义情绪。从当年10月开始,中国渔政船在钓鱼岛海域多次巡逻,这是前所未有的举动。2012年9月,日本民主党政府决定将钓鱼岛国有化,此举引发了正交接班的中国领导层的强烈反应。当月,在中国多个城市发生反日游行,部分城市甚至出现了打砸抢。

这些行为树立了中国政府捍卫主权的形象,但也有一些反弹,即在周边国家产生了又一波(因中国民族主义而起的)中国威胁论。

与基本制度相关的政治外交

中国人的智慧是有些事情只说不做,有些事情只做不说。与基本制度相关的政治外交是高级政治,紧锣密鼓,但很低调。主要有三类,一是人权民主等政治议题;二是起于政治上的分治或分裂主义,与领土主权相关,但显然比一般的领土争议利害更大,与基本制度结合在一起,因而由一般的政治问题升格为基本政治问题;三是如人民币汇率的升值等问题,虽属经济问题,但被判定为对基本制度有重大影响的问题,因而由经济问题升格为基本政治问题。

在这三类问题上,中国政府娴熟地运用“以经促政”原则。本国与外国的经济外交是以政治或经济上的适当运筹来换取本国在外国的经济机会、额外经济利益等,如互相向对方开放市场。“以经促政”是政治外交,恰好反过来,为了换取外国对本国政治目标或政治行为的承认与支持,本国向外国开放一定的经济机会、赋予额外的经济利益,如单方面向外国开放一些市场领域,政府去该国采购,给该国提供贷款或购买该国债券和减免该国债务等。简单说,经济外交是以经济换经济或以政治换经济,“以经促政”是以经济换政治。

新世纪以来,随着中国经济实力的提升,“以经促政”适用的范围扩大。以前,为了换取一些小国“支持中国在台湾问题的原则立场”等政治目标,中国常常提供各种经济援助或减免贷款,实力所限,威力只能及于一些发展中国家。这些年来,尤其是2008年金融危机之后,中国坐拥巨额外汇储备,经济看起来一枝独秀,即使欧美发达国家亦有求于中国。

为了减轻美国国内要求解决中美贸易逆差及让人民币升值的压力,中国常在战略对话前夕或领导人访问期间,对美国进行大单采购。2006至2009年期间,商务部年年去美国采购一次,采购金额分别为162亿、326亿、136亿和163亿美元。

2009年,中国赴德国、瑞士、西班牙和英国四国,采购金额130亿美元。2010年10月和2011年1月,中国分别承诺向希腊与西班牙购买债券。

以台湾问题为例。在2000至2008年陈水扁执政时期,尤其是在2005年连宋登陆之前,两岸关系紧张。中国与外国及重要国际组织的交往中,都要求对方承认“台湾是中国的一部分”等原则。这样的表述常见诸媒体:“中国领导人赞赏和感谢×国总统支持中国在台湾问题上的原则立场”。大陆与台湾展开了对国际外交承认的激烈争夺,让一些小国把自己的“外交承认”坐地起价,这是在台湾问题上及于小国的“以经促政”。

值得一提的是,在两岸关系紧张之时,大陆姿态强硬,获得基于民族主义的支持与合法性;在两岸关系缓和,台湾问题有阶段性解决之时,大陆因阶段性解决获得了更大的威望和合法性。这说明在台湾问题及其他一些类似问题上,大陆并不是为了民族主义而民族主义的,而是有更高的考量。

大国外交变奏曲

有一种政治正确的说法:国家无论大小强弱,在国际事务上一律平等。如果平等指的是国际法地位上的平等,那当然是对的。如果认为平等指的是所有国家在权力上一律平等,那就荒谬了,我们很难想象一个几万人的太平洋岛国与拥有几亿与十几亿人口的美国与中国在国际事务上有同等的话事权和影响力。

有鉴于此,我们不难理解,大国之间的关系才是最重要的外交关系,大国外交才是重中之重。中国政府前三十年与主要大国的关系经历了下述历程。1950年代是“一边倒”,亲苏反美。1960年代是“反帝又反霸”,反美反苏。1970年代是联美反苏,1972年尼克松访华,成为中美关系改善的转折点;同年,中日邦交正常化。邓小平复出之后,延续了1970年代中美、中日关系的友好态势,但他有更通盘的考虑。

这里补充一点,为什么中国最重要的外交是对美外交?从1970年代发达国家对中国的外交承认来看,美国是领头羊,其他发达国家唯美国马首是瞻,美国挑了头,其他国家就会紧跟。后来中国为了加入WTO而与诸国进行一对一的谈判,但搞定了别的国家不行,只有在与美国的谈判功德圆满之际,中国加入WTO才扫除了主要障碍。

从长期看,当时中国奉行对美对日友好,经济上的考量可能更重要。对奉行改革开放的中国来说,最重要的外交关系是与美国的关系。对外开放主要是对美欧日等发达国家开放。中国亟需发达国家尤其是美日的市场、技术与管理经验来推进现代化。这就是为什么邓小平复出后,为了启动改革开放,最初出访的国家选定为日本与美国。1978年10月,邓小平出访日本。1979年1月底2月初,又出访美国,那时距中美两国建交还不到一个月。1980年代是中美、中日关系的蜜月期。

从政治上看,邓小平复出之际中国与美日继续走近,是出于“联美反霸”与“联日反霸”的考量,所反的霸权是长期威胁中国安全的苏联。1978年中国与日本签署《中日和平友好条约》,第二条:“缔约双方表明:任何一方都不应在亚洲和太平洋地区或其他任何地区谋求霸权,并反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力。”是为反霸条款,针对的即是苏联。条约有效期为十年。邓小平访日时表示钓鱼岛可以留待子孙后代解决。

1979年,中国与美国发表《中美建交联合公报》,第二条亦为反霸条款:“任何一方都不应该在亚洲-太平洋地区以及世界上任何地区谋求霸权,每一方都反对任何国家或国家集团建立这种霸权的努力。”邓小平访美时表示:“当时战争的危险主要来自一些霸权国家,各国应联合反霸,这一统一战线也包括美国。”指向哪个国家是不言而喻的。

当然,这些政治考量随着苏联的灰飞烟灭也就成为尘封的历史。

不过,1990年代前期中国与西方国家关系转淡,与俄罗斯再度走近。在江泽民时代,时任俄罗斯总统叶利钦于1992、1996、1997和1999年四次访华,江泽民于1994、1995、1997和1998四次访俄。直到1997年,江泽民才首次出访美国。这确立了中国领导层先访俄再访美的惯例。

进入新世纪,时任国家主席胡锦涛也把出访的第一站给了俄罗斯,于2003年首次访俄。2006年,胡锦涛首次访美。新任国家主席习近平第一次出访的目的地还是俄罗斯,于2013年3月访俄。2013年6月习近平与奥巴马在美国加州会晤。

现在,中日时不时因钓鱼岛等问题而起外交纷争,两国“政冷经热”已成为常态;中国对中俄关系寄予了厚望。中日关系与中俄关系出现了大变奏、大反转。由此可见政治考量的波动性。

但中国当时对中日、中美关系的经济考量,成为中国改革开放的关键一推,后续影响却超越了种种政治上的变动,对中国转型的促进作用不可低估。那种认为经济外交是低级政治、政治外交才是高级政治的想法越来越过时。

 

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