内地城轨大跃进的逻辑

 

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越来越多城市,加入了中国“城轨俱乐部”。图为2012年12月31日,广珠城轨全线开通,不过这条线路目前即使是满员甚至超员,也依然亏损。

经济增长的脚步一慢,城轨就进入建设高潮。中国批准城轨项目的时间表,描绘的正是这样一条轨迹。

因为全部资金都要地方筹集,城轨成为一种长久的痛苦,但许多城市依然热情地投入新的一轮城轨建设高潮。

在城市地底或者高架上修轨道交通,正在成为经济增长放缓时政府手中的一个刺激工具。

2013年8月,兰州与重庆的城市轨道交通(以下简称城轨)建设可行性研究报告分别获当地发改委通过,这是城轨审批权下放后首批获得通过的项目。

三个月前,国务院总理李克强要求下放一些审批事项给地方,随后国家发改委等部门在2013年7月下放了包括城轨建设在内的5大交通审批权限。

这只是城轨热的最新延续。从2012年下半年起,国家发改委已经开始频密批复城轨的规划和可行性报告,至今已经批准超过40个有关项目的申请,力度之大前所未有。

国家发改委上一次集中批复城轨申报,出现在2008年下半年并加速于2009年,那段时间一共批准通过了超过20个申请——当时正好处在金融海啸之后“四万亿”刺激计划出台时段前后。

城轨与经济增速的双人舞

2008年金融海啸之后,以及宏观经济出现“二次探底”危机的2012年至今,中国城轨建设连现两次高潮。

中国的城轨建设热潮,正随着最近的两次经济“危机”到来。

1965年,北京开工地铁1号线,这是中国最早的城轨项目。此后四十多年间,由于技术、造价等条件制约,只有北京、上海、广州等8个城市建设了城轨项目,规模都很小。

沉睡状态一直延续到2003年。这一年,国务院办公厅发布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》,提出一个城市要发展轨道交通,首先需要上报建设规划,具体的项目需要严格按照规划实施。建设规划需要报国务院审批,具体项目则由国家发改委审核。

此后,随着中国经济进入一轮新的繁荣周期,地方政府城轨计划开始觉醒。根据南方周末记者不完全统计,2005年至2007年间,共有13个城轨建设规划和可行性报告得以通过,成都、南京、沈阳、杭州等城市加入了中国城轨俱乐部。

真正的中国城轨井喷,是在2008年9月雷曼兄弟公司倒下引发的全球金融海啸之后。

国家发改委网站显示,这一年上半年,国家发改委只批复了寥寥四五个项目,而且基本都是北京上海深圳这些特大城市的新增线路或者延长段。但自当年9月开始,批复的速度明显加快,而且扩展到无锡、青岛、南昌、昆明、长沙等城市。

2008年至2010年间,国家发改委共通过了37个城轨建设规划和可行性报告。

一个不可忽略的背景是,为了给全球金融海啸拖累的中国经济打“强心针”,2008年11月,国务院推出一项庞大的财政刺激计划,宣布两年内(到2011年前)投资4万亿元。

为了配合“4万亿计划”,2009年4月底,国务院推出新政,降低城轨、铁路、商品住房等项目的资本金比例,城轨建设的最低资本金比例调低为25%——为了减少建设项目对贷款和中央补贴资金的依赖,中央规定,这些项目建设地方必须配套相应的资本金,这正是财力不足的地方政府最为头疼之处,而资本金调低无疑是个天大的好消息。

但在四万亿刺激结束、中国经济因为率先走出金融海啸危机而受到全世界广泛赞誉的2011年,国家发改委对地方城轨的批复速度开始放缓,只批复了9项。

不过,正是在这一年年底前后,担心经济增速放缓的声调再次响起,有关“二次探底”的讨论不时见诸报端。到2012年,各项经济数据呈现出来的趋势更加明显,股市也因此一蹶不振。

城轨高潮再次应声而至。这一年9月5日,国家发改委一次性公布了所批复的25个城市轨道交通建设项目,涉及的总投资规模超过8000亿。根据南方周末记者统计,这一年共有37个城轨项目通过审批。

国家发改委运输所《2012-2013年中国城市轨道交通发展报告》显示,2012年度,全国有35个城市在建设轨道交通线路,估算完成总投资约2600亿元。2013年,已批准的项目将进入规模建设阶段,城轨投资规模有望达到2800亿-2900亿元。

原国家发改委运输研究所规划研究中心副主任张江宇介绍,2013年上半年以来,国家发改委先后批复了沈阳9号线一期工程和10号线、武汉8号线一期工程等8个轨道交通项目,另有10个项目前期工作进展顺利,预计下半年开工建设。

随着2013年7月城轨部分审批权限被下放到地方,市场预计,未来两年将会有10个以上城市的城轨项目得到批准。届时,中国建设城轨的城市将达到38个以上,高居世界第一。

审批权下放之后

张江宇告诉南方周末记者,这次国家只是把工程可行性研究和设计等后面的程序下放到省级发改委,规划和立项权依然保留在国家发改委。也就是说,地方只能做优化调整,但无法决定这个项目上不上。

2013年8月11日,重庆市《轨道环线工程可行性研究报告》通过专家评审,将于年底前开工建设,2018年开通试运行。该项目投资估算总额为314.18亿元。

与此同时,重庆轻轨3号线北延伸段“可研报告”获批,也同时拿到批复函,这一线路将在2013年内开工,总建设工期为30个月,总投资为41亿元左右。

这两个项目,均由重庆市发改委批复。

此前4天,甘肃省发展和改革委员会批复了兰州市城轨1号线一期工程可行性报告,总投资189.43亿元。

7月,珠海有轨电车1号线首期配套市政工程概算也获批复。

这些最近的批复,都密集出现在2013年7月国家发改委下放城轨建设审批权限之后,引发外界关于新一轮地方城轨热的担心。

也许担心并不会变成现实。

湖北省发改委相关负责人告诉南方周末记者,不像外界说的那样地方可以决定立项,放权事宜还没最终确定下来,城轨项目能不能做还是国家层面说了算。“中央放权时是有担忧的,就是怕地方盲目冲动。”

城轨项目需要经过规划、立项、工程可行性研究、设计等七八道程序,而其中规划和立项是并在一起的,一直由发改委批复,国务院批准。

张江宇告诉南方周末记者,这次国家只是把工程可行性研究和设计等后面的程序下放到省级发改委,规划和立项权依然保留在国家发改委。他说,“一部分审批权下放只是为了加快程序的时间,二是让地方根据本地情况做决定。地方做的只是优化和调整。”

以广州13号线为例,立项时前面80%的工作,包括线路长度、投资、车站数目等都已经确定。立项审批通过以后,广东省发改委对立项的项目做工程可行性研究优化,比如立项时的20公里、18座站可以优化成19公里、20座车站,投资从原来200亿调到198亿。

 

不过,尽管不能决定项目上还是不上,能有一些自由裁量的事项也还是为地方的自主权留下了一些空间。

事实上,地方政府对城轨项目的热情让人印象深刻。一位长期研究轨道交通的知情人士告诉南方周末记者,一些地方政府面对城轨项目“确实不理性”。

比如在建地铁还是建轻轨的问题上,各地都有许多争议,但常常没有争清楚就上马。一种意见认为,如果每小时达不到三五万人次的客流量,建地铁就是亏损,要靠政府补贴,而且是年年要补,比如北京地铁2012年补了五十多个亿。但另一种意见则认为,超前建设成本更低,等到客流条件成熟再建时,地上建筑物、地下管线的拆迁费用等都相对更高。

“如果规划不合理,会成为地方严重的负担。”中南大学轨道交通运营研究所所长邓连波警告说,“有一些地方做过统计,地铁按规划修好后,将来地方财政的25%左右都要补贴运营性亏损。”

南方周末记者陈宁一根据国家发改委网站等公开信息整理. (何籽 曾子颖/图)

钱从哪来

对于城轨项目,中央的政策是不给一分钱,也就是说全部得地方自行筹措。张江宇说,“卖地已经成为各地修建城轨项目的救命稻草。”

城轨项目如此密集,钱从哪来?

张江宇的研究显示,自2010年以来,国家批准城轨建设规划数量超过了20个,批复总投资达2万亿元。

对于城轨项目,中央的政策是不给一分钱,也就是说全部得地方自行筹措。从长期投融资看,预计在2013-2018年中,37个城市将建设轨道交通,估算总投资1.86万亿元,其中所需资本金7465亿元,需要融资1.11万亿元。

南方周末记者梳理了过往历年的城轨项目,其中90%以上项目是由政府资金加国内银行贷款。其中地方资本金从20%到40%不等。

以往,银行贷款是城轨项目最主要资金来源。包括车站、设备设施等资产都是轨道经营公司的资产,都会用作银行抵押。土地则是另一大来源。在以前的项目中,排序是贷款第一,资本金第二,出让土地金第三。

但情况正在发生变化。湖北省发改委的一名知情人士告诉南方周末记者,现在银行贷款逐渐收紧,地方筹措资金主要仰仗土地。他说,武汉地铁线路经过的土地都已经预留,主要作为筹资所用。

“贷款没有了,现在卖地已经成为各地修建城轨项目的救命稻草。”张江宇说,现在很多项目无法开工,就是因为资金没到位。“一些地方政府的办法是不停出文件,鼓励卖地。地铁沿线的地拿出去卖或者招商,卖的钱给地铁公司。卖地的文件写的就是为了筹建城轨的项目。”

引入社会资本曾经被寄予厚望,国务院对社会资本开放城轨项目的意见出了好几次,但效果并不大。

“地铁一公里综合造价六七个亿,社会资本实力不够,没法参与地铁运营和清算。”张江宇说。让有实力的大型集团不搞主业,把资金投入到城轨项目也不现实。“因为投资长,回报低。”

尽管建设和经营城轨代价不菲,地方仍然趋之若鹜。其中奥秘,与政府任期制的痼疾有关,一条轨道通常要建三五年,而一届政府也不过是五年。

痛苦的轨道

2012年国家发改委批复的项目,有四五条线路至今没有开工。

缺钱的痛苦,甚至逼停了一些项目。就在各地城轨项目前仆后继上马之时,也有一些陷于停滞。

上述发改委知情人士透露,2012年国家发改委批复的项目,有四五条线路至今没有开工。

“城轨项目面临的问题,一是资金不到位,二是拆迁困难。其他因素可以忽略不计。城轨项目中央不给一分钱。唯一的例外是乌鲁木齐市,因为是民族地区给了一点补贴。”他说,“广州已经算是比较有钱的城市,但去年才完成不到一百亿的地铁建设投资,没完成年度计划,所以广州地铁年度报告都拿不出来。”

同样的尴尬也出现在中国首都,轨道交通依赖于巨额政府补贴。该知情人士提供的资料显示,北京市基础设施投资有限公司2012年度累计收到政府给予的轨道交通运营补贴款72.56亿元。

其中,2012年在轨道交通运营方面补贴约57亿元,比上年50亿元继续增加。而随着今后北京市的轨道交通运营线路越来越长,补贴金额还会更高。

而另一个特大城市上海,地铁公司直接录得大幅亏损。

上海申通地铁集团公司运营绩效资料显示,2012年度,该公司营业收入为67.11亿元,实现净利润-43.69亿元。这家公司收入来源中95%左右源于地铁运营,5%来自政府补贴。

2012年,该公司财务费用64.24亿元,主要是由于大部分资金源于银行借款,利息支出金额大。

南方周末记者试图采访以上地方发改委与相关公司,截至发稿均未得到回复。

 

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