社会抚养费为何不公开?

如果监管不到位,一个社会可能会出现少数坚固的利益群体,他们会因一己之私而绑架国家和公共决策,最终置国家于危险境地。

2013年9月18日,国家审计署首次发布了9省市45个县的社会抚养费审计结果,征收标准不一、违规下达任务指标、擅自挪用资金、截留款项发奖金等问题纷纷暴露。计征了11年的社会抚养费征收“乱象”,被揭开冰山一角。

社会抚养费争议,也许可以成为一个宝贵的契机,促进全社会对计生政策的更深入思考,并对这一执行了三十多年的老政策进行认真“体检”。

糊涂的账目,可疑的清白

在全国如火如荼普遍征收的社会抚养费,很可能是一笔收得爽快、过程朦胧、标准混乱、数目不清、审计空放、监管不足、去向不明的头疼账,而且是笔大账。

有人估算,如果算上社会抚养费的前身如“超生罚款”、“计划外生育费”等,三十多年来总额可能高达至少1.5万亿元;即便单算社会抚养费,每年估计也超过200亿。估算数据可能不准确,但毫无疑问,社会抚养费数目极为惊人。然而,从2002年8月2日国务院经国务院令第357号公布《社会抚养费征收管理办法》起,整整11年,相关部门从未向社会详细地公开过社会抚养费的征收数额和最终流向。

账目不清晰,相关计生部门及其工作人员的“清白”就处于公众高度怀疑的目光中。计生部门对这笔巨款的态度是说不清或不愿说(内部掌握),审计部门的回应是“不清楚”。

根据媒体和律师的调查,虽然细节不清,但其“去向”大致清楚。不少省份,社会抚养费的80%以上被返还县级相关部门,用于县乡两级人员的办公费、人头费及奖励等。民间有社会抚养费被用于 “抚养计生干部了”的激愤之语。

公众甚至因“去向不明”而质疑其来路“不正”。“社会抚养费”在法理上存在高度争议。实践中,由于没有统一标准,各地征收随意度很大。不入账、少入账成为常态,中饱私囊时有发生。

计生部门执行着两个左右互搏的矛盾任务,一是人口控制指标,一是社会抚养费征收指标。虽然前者才是主要任务,但由于社会抚养费跟个人利益挂钩,自然成了真正的硬指标。

人们可以合理怀疑,为了提成、奖金、福利,漠视“超生”、热衷“罚款”,“征收”变“创收”,社会抚养费填充小金库就成为必然。“放水养鱼”、“钓鱼执法”的批评,在各类媒体上都很尖锐。国家审计署特派员驻西安办事处处长王小军曾撰文透露,在县级计生部门集中征收抚养费的地方,有着大量少报、漏报违法生育人口的情况;而在委托乡镇代征抚养费的地方,由于乡镇一级分成较多,积极性很高,存在扣减资金不上缴财政、侵占挪用社会抚养费等问题。

变化的时代,不变的政策

由于社会抚养费来路有争议、去向不清晰,中国人口、社会又面临着新情况,已引起了公众对整个计划生育政策的反思。三十多年来,中国社会已整体上形成少生意识,但并不表明国民没有自己的疑虑。

2000年前,尤其在农村地区,曾广泛存在的粗暴执法,成为许多人记忆中永不磨灭的伤痕,严重冲击了执政党和民众的信任关系。

进入21世纪后,我国逐步迈入老年型社会,老龄化规模大、速度快。据2011年第六次全国人口普查的数据,已有26个省份进入老龄化轨道。据计生委预测,到2030年中国60岁以上的人口将达到3.55亿,成为不折不扣的“银发社会”。

伴随老龄化的是少子化和低生育率,2000年第五次人口普查结果显示,全国生育率只有1.22;2005年的1%抽样调查结果显示,当年总和生育率为1.33,已大大低于世代更替水平。

媒体报道印证:2009年义务教育阶段在校生人数(小学、初中)比2000年减少19.5%,其中2009年小学生人数比2000年减少22.61%,2009年初中人数比2000年减少13.03%。

这说明,1995年后,出生人口连续10年递减,下降之势在加剧。但计划生育家庭的养老扶助工作始终不给力,“独生子女费”每月5元,多年如一日,2007年才开始在全国推行计划生育家庭奖励扶助制度,迄今城镇尚无统一规定,农村号称不低于每人每年600元的标准,不过是“鸡肋”;全国以百万计的“失独家庭”更引起广泛同情。

虽然方案各异,但人口学界的主流已认为,计划生育基本国策不等于“一胎化”,如果不果断有条件地放开二胎,未来将面临灾难性的人口前景。即便允许多生孩子,人们大多也已不愿生了。

资源紧张论也不那么有说服力。学者指出,仅在亚洲,就有包括日本、韩国、以色列在内的18个国家和地区的人口密度比中国大;在欧洲,三分之一的国家和地区人口密度超过中国大陆。人口不是负担,人一生创造的财富平均肯定要超过他的消耗。随着科技进步,人们最担心的食品供应等问题,都能在很大程度上得到解决。山西翼城县等地,经过25年的试验,表明放开二胎不仅未导致人口暴增,其人口增长率反而低于全国平均水平。

从公共政策上讲,几十年不变的计划生育政策也不正常。胡鞍钢教授指出,公共政策周期是7到8年,没有超过10年的政策。30年里,中国的人力资源与人口构成等人口环境、发展程度、科技进步都发生了变化,但计育政策却始终坚持少生多罚的矛盾二重奏,甚至被质疑越来越偏向征收社会抚养费的“多罚”。

现行“一胎化”生育政策源于1980年9月25日中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,信中明确表示:“到三十年以后,目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和,也就可以采取不同的人口政策了。”这是庄严的政治承诺,必须信守;即便实际情况要求坚持,也应重新进行认真检视,再次向全国人民说明,取得支持。

遵法理,守伦理

实际上,类似于社会抚养费这样的收费“理由多多”、管理“黑灯瞎火”、监管“无影无踪”的糊涂账,并不罕见。早有人指出,机场建设经费收了二十多年,收了多少,用哪儿了,有关部门也拒绝公开。2002年有关部门发文要求2005年年底停收,却一直没停。2012年,机场建设费名义上被取消了,却又改征民航发展基金,换个名目接着收。

还有交通罚款。几十年下来,可能比社会抚养费还要巨大,也是并不清晰的头疼账。燃油附加费,从出租车到民航,原本是针对油价浮动的临时性价格指导措施,但“临时”变成“常态”,各种费用成了永不退休的“劳模”。

由于审计力量有限,对这些形形色色的“费”,审计部门未全面审计,管理使用信息也少见公布,不少成为糊涂账,内含大量潜规则,甚至贪污腐败的可能。

不管是社会抚养费,还是机场建设费、燃油附加费、交通罚款,以及种种其他行政性收费(比如身份证信息查询费)等,因为牵涉公共利益,公民都应有知情权和监督权。

除因涉及国家机密等法律事先规定的特殊原因外,现代国家所有的预算、决算以及财政费用都应接受审计,并进行信息公开接受社会监督,已成为现代法治与政治的共识。不公开,人们就有理由怀疑有“猫腻”。

近期就暴露了某些地方部门与企业“合作”,将高速公路和市政道路安装违章监控设备的项目外包,然后与企业分享罚款“收益”。不仅有公权力外包牟利的嫌疑,里面还蕴藏着巨大的利益输送与贪污腐败的黑色空间。

如果收费有合法依据、标准清晰、过程规范、去向可查、规范透明,是不怕任何审计和监督的。包括收费账目信息在内的政府信息公开,不仅是现代法治社会的必然要求,有着坚实的法理基础;还能表明相关政府部门及其执法人员的清白,蔚然体现为现代政府的执政伦理:法治、民主、透明、负责。

重开放,要辩论

现代社会是大型社会、信息社会,也是复杂社会。虽然已进入信息时代,但众声喧哗,人们反而可能放弃思考,追随政府或某些“意见领袖”。一旦意见分歧,社会舆论就会分裂,甚至发生著名社会学家詹姆斯·斯托纳(James Stoner)所言的群体极化现象:在群体中进行决策时,人们往往会比个人决策时更倾向于冒险或保守,向某一个极端偏斜,从而背离最佳决策。

现代社会又是一个复杂社会,利益纠葛多元且隐秘。尤其是在大型政府下,如果监管不到位,很容易产生旋转门、利益输送,甚至或明或暗的贪污腐败。情况严重时,一个社会可能会出现少数坚固的利益群体,他们会因一己之私而绑架国家和公共决策,最终置国家于危险境地。

现代社会的利益群体相当多元,可能是某个阶层、某些特殊行业或群体、政府的某些部门或系统。历史上有“养寇自重”,比如吴三桂,满清入关后,因为担心鸟尽弓藏,便以剿灭残明势力为名,在云南盘踞,壮大实力,形成藩镇;今天没那么严重,但也存在某些部门为了寻求更多的经费、编制、场地和物资装备而夸大问题,或者“放水养鱼”、“钓鱼执法”的情况。情形有差别,道理一样。

解决这些问题,难有一蹴而就的灵丹妙药,是庞大的社会系统工程。但至少有两个办法极有助益:开放与辩论。开放,即政府放开不该管的,管好该管的,积极吸引公众参与政治过程,形成民主、开明的氛围;辩论,即自由讨论,鼓励和引导公民积极参与理性、审慎的公共辩论,真理越辩越明,最终达成社会共识,形成社会高效、有序的集体行动。

社会抚养费的征缴和返还中,收费合法性有争议、标准不清、过程暧昧、去向不明,社会公众有理由怀疑社会抚养费被用于“抚养”计生干部。

进而,在某些计生干部坚持将计划生育解读为“一胎化”、最为坚决地反对开放二胎(哪怕是非常温和的方案)的情况下,人们担心计生部门是否形成了利益集团,并且因一己之私阻碍计划生育政策的反思和调整。

现实中,计划生育法第三十九条所规定的计生干部不准许出现的五种违法乱纪甚至犯罪情形,恐怕有些计生干部一条不落,全部都触犯了。以执行计划生育政策为名,在过程中夹杂“私货”,违反更高层阶的法律与政治原则,不仅无法理,而且无伦理。有时候,因为某些计生工作人员的个人问题,还会引发民众对整个计划生育政策的质疑。

奇怪的是,这个事关14亿人的重大公共政策,目前竟然主要只由中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、复旦大学和地方各级社科院的一些人口学者在关心和研究。这一易富贤教授描述的“不足300人,却决定了14亿人命运”的群体,现在已经分裂成意见对垒的几大阵营,彼此各不相让,谁也说服不了谁。

在政策的具体执行中,如何界定“超生”、如何征收社会抚养费及其标准的认定与调整,也都是某些地方政府所专为,事实上排斥了民众参与。恣意自专而又有利可图,相关工作部门自然可能沦为牟取一己私利的利益共同体,在某些情况下,还可能会公然践踏国家法律与社会道德。

特别是在执行国家基本国策的大旗下,权利被侵犯后,极难得到救济,自然引发更多不满。如此,也很难形成健康、健全的计生公共政策,即便有好的政策,也因为具体执行中的问题而导致民众不理解、不认同、不支持,从而真正损害计划生育这一基本国策。

在这种情况下,为什么不以社会抚养费争议为契机,对计生政策进行一次深度“体检”,推进对这一老政策的新思考呢?既然小群体“会议室讨论”的决策模式引发质疑,为什么不引入更广泛的公共辩论?为什么国家不能创造条件,吸引民智,鼓励更多人参与到这一攸关国家民族和每个人切身命运的重大公共决策之中,去认真研究、审慎思考、理性辩论,找到一条解决之道呢?

一个处于转型期、面临种种不稳定因素的大国,要强调思想共识的重要性,但它不应是单向宣传与灌输的独奏,而应是互动沟通齐参与的合唱。通过开放、自由的辩论,经过广泛的公共参与、理性的公共讨论,在很多引起广泛争议的话题上,如计划生育、城镇化、转基因等,可能都更有利于在国民中形成“大家都有份儿”的共同体感,更易凝聚共识,促进国家转型与稳定发展,也体现了现代法治的另一重要原则——程序正义。

中国社科院副研究员 支振锋

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