中国实行联邦制可行吗?

上周,中国的全国人民代表大会和人民政治协商会议在北京开幕。虽然代表和委员们的主要职责是审议批准中共领导人做出的决议,但两会的召开也时常会引发有关政治改革的辩论。

代表委员们在许多问题上展开了讨论,包括最近发生在中国南方一座火车站针对平民的暴力屠杀事件,官方称这与中国西部的一个分离主义组织有关。然而,对中国长远政治改革来说,最有希望的一条发展路径却没有出现在议事日程上,那就是联邦制。

迄今为止,中国是世界上不以联邦制治理的国家中最庞大、人口最多的一个。北京严格掌握着所有政治权力和主要决策权。相比之下,澳大利亚、委内瑞拉等一些国家已经通过赋予次国家地区极大的自制权,来解决地域辽阔、文化多元区域的治理问题。联邦制的形式多种多样,在俄罗斯这样的国家,联邦制甚至可以与威权主义尴尬地共存。

联邦制对中国有诸多好处,但这将需要北京的领导人赋予地方政府真正的政治权力和决策权。在现行的体制下,省级和地方政府的职能仅仅是执行高层制定的政策。

为了执行中央政府的指令,地方领导人可以在支出方面享有极大的自由裁量权。多数全国性的法律法规都会设下特定的目标,省级和地方政府必须实现,但地方官员可以用他们视为合适的方式调配资源。例如,中国的能源立法设下了能效目标,每个省负责各自的达标。

令人意外的是,中国地方政府开支占全部政府开支的比重要高过联邦制的美国和瑞士的比例。但这种经济权力的下放并不等同于联邦制:地方政府仅仅执行政策,他们没有决定权。

这种等级结构反映的是在中国存在已久的一种政治思想。从历史上来看,大一统思想是所有政府自然想要实现的目标,并且中国的学者和领导人一直以来也在警告“地方主义”的危害。

但采纳联邦制将帮助现代中国缓解它所面临的一个十分重要的治理问题:事实上,地方官员在执行中央政策时,就算不是全无兴趣,至少也是漫不经心的。受制于这样一个体制,中国的地方官员承担了许多职责,但不向民众负责,他们因而更重视短期的经济增长,而不是遵从治理污染和改善社会福利等长效目标。结果就是,环境和社会政策的执行常常十分糟糕。如果省级和地方官员在制定政策上有更大的发言权,那么他们与这些政策的执行结果也会有更大的利害关系。

这向来是环境保护中存在的一个主要问题:中央政府设下一些不切实际的标准,而地方政府在不伤及经济发展的情况下根本无法实现这些标准。如果地方领导人可以制定适合当地情况的标准,他们就会有更大的责任和兴趣来确保达到标准。

然而,联邦制对中国最大的益处还在于,它也许能够更好地解决中国动荡不安的少数民族地区存在的诸多问题。

在不分裂国家的前提下,联邦制是响应地方自治要求的最佳方式。在应对西藏和新疆的分离主义组织时,这是最明智的长期战略。从理论上来说,包括这两个地区在内的一些少数民族聚居区为“自治区”。而实际上,北京决定一切,这些地区享受的自治权力与多数联邦制国家的自治权全然不同。这种背离从长远来说不太可能保持社会的稳定。实行联邦制将从一定程度上确保少数民族地区在政治体制中占有相应的分量,也会从一定程度上解决对更大自治权的要求。

更重要的是,对于北京来说,要解决存在多年的台湾问题,联邦制是唯一可见的、和平的长期解决方案。中国已经表明,台湾独立是不可接受的,但台北也同样毫不含糊地说,它绝不会接受一个不民主的人民共和国。实行某种形式的联邦制,台湾、香港、澳门和中国的少数民族地区可以维持极大的自治,是未来最可行的道路。

当然,在中国可行的联邦制与美国等西方国家实行的联邦制可能不会有多少相似之处。它可能看起来会更接近印度、巴基斯坦、马来西亚等亚洲国家的构架,对比西方联邦制国家,它们的中央政府权力更大,许多规定是为了维护国家统一而设置的。例如,印度的宪法赋予中央政府权力,在国家完整性受到威胁的时候,可以对地方政府进行干预。

联邦制带给我们最有价值的经验是,采纳一种更松散的结合方式,国家往往能变得更强大。如果中国的领导人想要保障国家长久的和平与繁荣,他们最好开始设计一条走向联邦的道路。

斯科特·穆尔(Scott Moore)是哈佛大学贝尔福科学与国际事务研究中心研究员,攻读中国政治。

翻译:曹莉

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