京津冀一体化行政壁垒

3月26日,新华网报道称,《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》(下称《意见》)于当日出台,明确了保定和廊坊这两处此前一直呼声较高的城市“首都功能疏解及首都核心区生态建设”的作用。河北省还宣布,将打造一个称为“京津保”的三角核心区,做大保定的城市规模,使其集中承接首都行政事业等功能疏解。而廊坊则将着力发展第三产业,建设创新型城市。此外,对石家庄、唐山等主要城市的最新定位,也各有提及。

这一《意见》,某种程度上也是对一周前的一则引人眼球的新闻的官方回应。当时,《财经》杂志报道,“京津冀三地已经达成共识”,保定市这个曾经的直隶总督府,已被初步选为中国的“政治副中心”。《财经》在相关报道中并未透露消息来源。虽然国家发改委和保定市政府官员此后相继辟谣,但此消息仍然引发了河北概念股的大涨和舆论的持续热议。据北青网、《法制晚报》等报道,这一消息引发了保定楼市的火热,甚至有大批外地买家涌向保定看房。

这两个月来,诸如北京动物园批发市场外迁,要向河北疏解50万人口之类的新闻,已是不绝于耳。各类消息的轮番轰炸,不仅能感受到河北承接北京功能转移的迫切之心,也让房地产商们跃跃欲试。

首都北京受“城市病”困扰已久,大大小小的智库此前也开出了形形色色的方子,其中提得最多的就是“推进京津冀一体化”,把北京的部分城市功能、产业和人口,疏解到河北地区,以此缓解北京因资源过度集中而承受的需求压力,同时也可带动长久以来相对落后的周边地区共享发展成果。

而新一届领导班子对京津冀一体化的关注,也是由来已久,可追溯到2013年5月,习近平总书记到天津调研时提出,要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。此后,他也多次就京津冀协同发展作出重要指示。李克强在今年3月5日作政府工作报告时,也提到了加强环渤海及京津冀地区经济协作。中央政府于3月16日正式发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》更是提出,京津冀地区要建设世界级的城市群。可见,京津冀一体化已被再次提升到了国家战略的高度。

今年的2月26日,习近平在北京召开座谈会,专门听取京津冀地区协同发展的汇报,再次强调实现京津冀协同发展“是一个重大国家战略”,并提出了七点建议,从规划上顶层设计的不足,到三地产业缺乏衔接和差异化,再到体制、机制对市场一体化的障碍等等,将京津冀目前面临的主要问题都一一点出。

这些问题也都并非新发的了。实际上,早在20世纪80年代,京津冀都市圈的区域协调工作就已经开展。区域协调的过程中,不同时期关注的重点问题在不断变化,但实质性的推进却不容乐观。

第一阶段是20世纪80年代初到90年代初,以地区间的物资调剂为主,合作领域有限,产业间的实质合作也很少。区域合作的主要目的是“保证北京的中心地位”。中央政府和北京市政府所起的作用较大,而河北省和天津市在合作中处于被动和附属的地位。

第二阶段是1990年到2003年,这一阶段的主要背景是大型国有经济主导京津冀地区的经济发展,各地方政府更为专注于自身经济的建设,在招商引资、基础设施建设、产业发展等方面展开激烈竞争。结果,三地的产业严重趋同,更不利于区域间的产业发展合作。

第三阶段是自2004年以来,京津冀都市圈的区域协作进入了全新阶段。大背景便是珠三角和长三角经济实力的大幅提升,而环渤海区域远远落后于前两者;同时,天津滨海新区上升为国家战略。政府希望以此为契机,北京和天津“双核心”推动京津冀都市圈的发展,进而带动中国北方的整体发展。除了资源、生态和环境保护等方面的合作外,区域合作的范围开始扩大,出现了具体产业的合作,如农业、商业、旅游、信息、物流、钢铁领域等,各政府职能部门——如各地区商务局、旅游局,也开始在区域经济合作中发挥重要作用。

不过在上述三个发展阶段中,河北省基本都是在围绕北京或天津的建设打转。即便是在2010年底到2011年上半年,河北开始力推“环首都经济圈”规划,也只是河北“剃头挑子一头热”。2013年下半年,习近平到河北考察以后,北京、天津两地对于三地合作才更加积极主动起来。

梳理了京津冀一体化的历史沿革,再对重点城市的关系格局稍加分析就能发现,京津冀三地的合作前景并非各界认为或希望的那样乐观。最大的障碍,就是三地间的行政壁垒。

与长三角相比,京津冀都市圈内的协作难度很大。长三角区域的协调工作虽地跨江、浙、沪,但区域协作多由市场推动,很大程度上立足于产业链条的前后向联系,所有参与主体都认同上海市的龙头地位,自觉地错位发展,更容易构建产业一体化的格局。而京津冀都市圈涉及的主体地位和层级更加复杂,其中北京作为首都的地位尤其特殊,使区域间的协调难度增大。以北京与天津为例,两者之间既缺少民间经济互补的动力,又缺少官方协商机制。

不仅如此,其实一直以来,北京和天津间的关系都是很微妙的,始终在为经济中心的地位明争暗斗。近年来,北京、天津都提出了要成为“北方金融中心”的目标。天津非常明确地宣称,正在争取建立离岸金融市场,要打造中国的北方金融中心。而北京的理想更为宏大:要与上海争夺全国金融中心的地位——而要实现这一目标,成为北方的金融中心也是必要前提。如此紧密相邻的两个大城市都要成为北方金融中心,出现无序竞争的现象就无法避免。从国内外经济体的发展规律来看,一个地区内出现多个区域性的金融中心是不可能的。京津竞争最后的结果必然是,大规模的投入无法收到预期效果,并将造成大量人力物力的浪费。

那么,在区域协作当中扮演重要角色的协调机制,又如何呢?在长三角城市群中,16个城市的市长每年都要召开一次协调会。早在上世纪90年代,京津冀地区就成立了一个“环京经济协作办公室”,由环绕北京市的八、九个城市共同组成。这个机构的职能主要是“经济协作与合作”。后来由于职能所限,收效甚微,也就不了了之了。

2004年,国家发改委曾组织召开京津冀区域经济发展战略研讨会,最后达成了一个加强区域合作的“廊坊共识”。然而,受制于税收、财政等重要利益分配方面的诸多行政体制障碍,再加上北京、天津、河北省三个地方行政级别相同,很难相互说服。

从某种程度而言,京、津、冀的关系,还不是三方平起平坐的关系;而是涵盖了中央部委、北京市、天津市与河北省四方参与的关系。没有中央的参与和沟通,三地很难沟通协作,游戏失去了主角,结果就难以预料。但是,如果事事都需经中央政府协调才可合作,又必然降低效率,失去发展的先机。

习李班子上台以后,无论是政府工作报告,还是国家新型城镇化规划,都把特大城市人口疏解、构建新的城市群发展格局放在了重要位置。但如果不能在地方政府的层面上得以落实,它可能仅仅又是一场雷声大雨点小的规划运动。

作者/唐黎明 安邦集团工资制合伙人,高级研究员。

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