中国电改关键仍在于破除电网垄断

在中国电力市场化改革艰难缓慢推进12年之后,围绕电力体制改革的博弈越发激烈,但售电侧改革有望在今年启动。

3月19日,《上海证券报》报道称,国家能源局牵头制定的新电改方案已上报国务院。该方案从售电侧的改革起步可能性较大,包括引入民营资本介入售电侧,形成多元化售电市场,通过试点推动大用户直购电。

 

随即,涉及到被改革的重要一方国家电网在当日下午通过新浪官方微博发布声明称:经向国家电力改革牵头部门——国家发改委体改司询问,今日有关媒体报道“新电改方案已上报国务院”消息不属实。

而国家发展改革委电力市场改革研究专家组成员曾鸣3月26日在接受《经济观察报》采访时也称,新电改方案仍在研究之中,既没定稿,也未上报。但他承认,将售电侧改革作为下一步电改的方向和重点已成普遍共识。

2013年3月,在新一届政府成立后,国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》,明确提出“深化电力体制改革”。今年年初, 国家能源局局长吴新雄在全国能源工作会议上称,2013年国家能源局研究拟订《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》及其配套文件,今年将进一步深化电力改革。

原国家电力监管委员会的一位不愿具名的电力体制改革专家在接受采访时称,自从2002年中国启动电力市场化改革后,厂网分离改革已经完成,发电端被拆分为五大电力公司,基本形成市场竞争格局。但在电网端,国家电网控制着电网、电力输配和销售。“所以,目前电力改革更多是针对电网的改革。”

中国真正意义上的市场化电力体制改革起步于2002年。当年2月10日,国务院发布了中国电力体制改革的纲领性文件——《电力体制改革方案》,即业内俗称的5号文件,明确指出了打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置等电力体制改革方案的总体目标。紧接着,3月15日,国家电力体制改革工作小组成立,由时任国家发改委主任马凯担任组长。

次年,按照“5号文件”确定的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”并最终实现市场化的电价形成机制这一思路,原来的国家电力公司被分拆重组为五大发电集团、国家电网和南方电网两大电网公司 ,以及四大电力辅业集团。在发电侧基本实现了竞争格局,但是在电网侧,国家电网一家独大,处于市场垄断地位。

国家电网公司一直垄断着输配售业务。电力改革之初,输配售业务就集中划分给国家电网负责。其理由,按照国家电网公司总经理刘振亚在2012年4月10日为其新书《中国电力与能源》举行的发布会上所称,中国现行的输配一体化和电网调度一体化符合国情,能够最大限度降低电力系统瓦解和大面积停电风险,而实施输配电网结构分拆反会带来效率损失。电网内部人士还认为输配分开会提高电力成本。

但改革派们一直建议拆分国家电网,实现输电和配电业务的分开,这样可以厘清真实的电价,让电力消费者清楚一个更为透明的市场价格,同时减少腐败寻租的机会。河南省发展和改革委员会产业研究所主任陈清瑞曾撰文称,推进输配分离能够降低电能成本的需要。实行输配分离,符合输配电网络的大范围、多层次的特点要求,有利于提高管理效率。

当初设计输配分离改革测初衷是希望在电力市场形成多个买方,多个卖方。这样才能在售电环节形成竞争机制,并让买方有更多自由选择,这正是电力市场化改革的要义。但是在国家电网一家独大的情况下,真正的竞争无从谈起。

“5号文件”确定的另外一大改革目标是建立区域电力市场。2003年,电监会成立后,也把区域电力市场建设作为工作重点之一。按照电监会的计划,用三年左右的时间,初步形成东北、华北等6大区域电力市场。但在推进“区域电力市场”建设过程中,电监会遇到了来自国家电网公司的巨大压力,国家电网一直在弱化区域电力市场,目的在于阻止区域电网成为独立的实体而影响国家电网的大一统地位。

从2004年开始,国网公司就酝酿建设特高压电网(所谓特高压电网,是指1000千伏的交流或正负800千伏的直流电网,其最大特点就是长距离输电。)。从2004年至今,特高压一直处于强烈的反对声之中。最著名的反对者是原电监会信息中心统计分析处处长杨名舟。他在2006年8月再次上书中央,称如果全国铺开特高压交流电网,全国一张网即宣告形成,这从体制上、技术上就彻底堵死了区域电网公司的发展之路,大一统垄断体制将不可动摇,中央关于电力工业改革“5号文件”确定的目标将无法实现,改革成果将功亏一篑。

但这并未阻止国家电网强势推进特高压电网建设。一系列的特高压项目以示范工程的面目获得审批通过。根据《第一财经日报》的消息,2014年中国特高压电网审批将进入快车道。今年2月份,国家能源局局长吴新雄公开表示,为减轻东部地区发电环保压力,正规划建设12条治霾跨区送电通道(支持特高压建设的人士认为,因为特高压可以远距离输电,在产煤区发出电后,输送到东部用电地区,这样东部地区就可以减少甚至取消火力发电,减少污染),包括4条特高压直流线路、4条特高压交流线路和3条500千伏高压线路。

上述不愿具名的电改专家说:“这非常糟糕,很可能令未来的电改更加难以向纵深推进。”

根据《21世纪经济报道》的报道,其实早在2005年,杨名舟就上书国务院,言辞尖锐地批评说:“中国电力工业体制改革基本上不成功。”他认为,其中一个重要原因是电网发展思路混乱,垄断日益深重。

中国能源网信息总监韩晓平在接受采访时亦指出,电改并未建立起真正的市场主体,相反,却导致了电源建设和电力输配双失控的局面,国家电网公司成为阻碍改革的垄断者。

国家电网等垄断性国有企业的存在导致中央政府出台的改革文件形同虚设。2007年4月,国务院发布《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》,这一文件重申了“5号文件”的改革思路,被认为是中央坚持市场化电力改革的一个最明确的信号。但是,这一文件也未获得有效执行。

直到今天,电改能否获得实质性推进仍有待观察。但在中央层面提出的庞大改革计划中,石油、电力等国有企业改革已经被列在清单之中。各大央企普遍面临着来自中央的压力。东莞证券在一份最新的分析报告中称,十八届三中全会给出电力体制改革新的方向,根据全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。该分析机构认为,十八界三中全会使竞价上网、输配电分开成为可能。

这一切都是良好的猜想,在电力系统目前利益错综复杂的背景下,电力改革达成共识并非易事。从目前透露出来的信息,新的电改方案并未把输配分开以及电价改革作为改革的重点,而很可能是把售电放开作为下一步电改的重点方向。

在输配仍未分开(输配分离原则是2002年“5号文件”就已经明确下来的改革方向。所谓输配分离,就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆,输电环节由电网管理,而售电环节,将把地方供电局改组为多个独立的法人实体,再辅之以购电大户与电厂签订直供合同,把配电网的建设运行下放地方)、电价改革仍未启动的情况下,单方面启动售电侧的改革令人惊讶。因为售电改革是改革的高级阶段,前提条件是政府要首先完成对电网的单独定价,厘清输配成本,开放电价,这些前提完成后,才能说如何培育售电市场。

但目前,输配电由电网垄断,这种局面被电改专家认为模糊了电网的真实成本,进而影响了下一步更为关键的电价改革。只有输配分开,才能打破电网作为单一购买方的现有市场格局,形成购电方和发电方的自由选择,公开、透明的定价机制才能形成。

原电监会副主席邵秉仁曾在2005年岁末召开的中国电力体制改革领导小组第八次会议上如此强调输配分离的意义:“输配分开是全面深化电力市场化改革的纲,纲举才能目张。没有这一步,厂网分开的效果就不会充分显现,也很难建立一个有效的电力市场体系。”

而在电价都难以厘清的情况下,放开售电端以吸引民间投资也只是一厢情愿。中投顾问能源行业研究员宛学智接受《证券日报》采访时认为,售电端是电力行业改革的“深水区”,民资涉足的可能性微乎其微,多元化售电市场的初衷几乎不可能实现,来自有关部门、国有企业、现有法制的壁垒将长期存在。

由此看来,中国电改的下一步关键在于破除电网垄断。一个尾大不掉的国家电网公司若继续固化其垄断地位,则电力体制改革仍将会停留在浅水区。

作者/王强

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